Para comenzar es necesario aclarar que no toda intervención del Estado es una Política Pública (de aquí en adelante PP), sin embargo, toda acción del Estado busca mejorar situaciones a través de las fuentes en las que se erigen las PP. Las PP corresponden a soluciones específicas de cómo manejar los asuntos públicos.

Entonces cabe preguntarnos qué es una PP?  Brevemente podemos responder que las PP son el conjunto de acciones de gobierno para canalizar las demandas y necesidades de la sociedad; para determinar si estas acciones son exitosas no interesa tanto el tamaño de la PP sino la eficacia con la que se desempeña, lo que preocupa en el estudio de las PP es la calidad con la que son programadas y ejecutadas con eficacia. Esto dependerá del momento preciso que se toma y ejecuta la decisión ya que la PP puede fracasar por la indecisión o la impericia de quien deja pasar el momento. 

Tomando como eje de análisis el texto de Isuani considero que hay una necesidad de avanzar en la construcción de un Estado con capacidad de diseñar e implementar PP que permitan profundizar los procesos de consolidación democrática, que hagan sustentable el crecimiento económico y reduzca la desigualdad. El manejo de la crisis sanitaria producto de la pandemia del COVID -19 requirió un trabajo integral y transversal que permitió lograr como efecto de la PP modificar las características y el imaginario de los propios actores sociales, interviniendo a través de políticas de salud (ampliando y nutriendo el sistema sanitario en general, aprovisionando de equipamiento e insumos a todos los hospitales del país, así como construyendo y ampliando la red sanitaria con tiendas de campañas y centros de atención; adquiriendo vacunas de diversos laboratorios ya sea por medio de la implementación de convenios nacionales, multinacionales o compras directas), educación (asistiendo a familias, docentes, alumnos por medio de diferentes estrategias que permitieran garantizar el acompañamiento pedagógico y la continuidad educativa); sociales (alimentarias), económicas (subsidios y fomento del turismo interno por mencionar solo algunas).

En definitiva las PP son concebidas como el curso de acción efectivamente seguido, no solo por lo que el gobierno dice y quiere hacer, sino también por lo que realmente hace y logra por sí mismo, o por interacción con actores sociales y políticos, más allá de las intenciones declaradas en normas, leyes, planes y programas ( Gutierrez; 2017: 347)

Siguiendo los criterios de evaluación de la OECD  (Organización para la Cooperación y Desarrollo económico) trataremos de determinar la pertinencia de los objetivos, el grado de realización , la eficiencia en cuanto al desarrollo, la eficacia , el impacto y la sostenibilidad por cuanto podemos afirmar que las PP Sanitarias contra el Covid 19 fueron exitosas. Porque en términos de Gutiérrez es posible decir que la PP ha sido integradora, interdisciplinaria y polifacética, respondiendo a diferentes intereses interinstitucionales .

En el caso propuesto de la política sanitaria el gobierno ejerció y continúa ejerciendo una negociación constante y selectiva con los diferentes actores de la sociedad, ya sean grupos económicos, sindicatos, laboratorios farmacéuticos, movimientos sociales, lo que en términos de Jessop es el “poder selectivo de negociación”. Si bien el Estado necesita un diálogo permanente con cada una de las diferentes fuerzas integrantes de la sociedad, se ha negociado con cada una de ellas en diferente medida dependiendo del contexto en el que se transitaba la PP.

Pero ¿qué es el contexto? El contexto es considerado por Rosas Arellano como factor explicativo de aquellas cosas que no encuentran explicación; “el contexto es algo cambiante y dinámico, operando en los diferentes niveles” (Lonsdale, 2013:336) El contexto invita a la acción.

  Volviendo al caso de la pandemia, este ha cumplimentado las categorías que detalla el autor, ha tenido un  contexto activo y dinámico considerando los diferentes programas, normas y reglamentaciones que se fueron desarrollando en el transcurso de la emergencia sanitaria; dándole significado a las diferentes medidas.

Para determinar si como he afirmado la política sanitaria ha sido exitosa debemos considerar La evaluación de la PP, la misma debe obedecer a complejos criterios en la medida que está expuesta a correcciones, mitigaciones o riesgos, los planes nacionales, los proyectos estatales y los programas de gobierno son mecanismos importantes para la puesta en marcha de la PP y constituyen factores críticos de su éxito.

La tarea de evaluar consiste en comparar los beneficios y los costos del proyecto, con miras a determinar si el cociente que expresa la relación entre unos y otros presenta o no ventajas mayores que las que se obtendrían con proyectos distintos. Cabe destacar que aun así contamos con herramientas escuetas para la efectiva evaluación y medición de los impactos alcanzados por la PP en cuestión y que el factor tiempo resulta una variable crucial a la hora de poder establecer dicho impacto

En el caso analizado de la política sanitaria, todos los actores intervinientes hacen seguimiento y evaluación de la PP y su impacto, desde los movimientos sociales con los controles de precio en tanto les permitía acceder a alimentos con la utilización de la tarjeta alimentar, los medios de comunicación al denunciar el vacunatorio vip, en un momento en el que la negociación por la adquisición de dosis de diferentes vacunas se había vuelto central por la ralentización en la distribución y aplicación de las mismas. Y desde los diferentes organismos del Estado con las medidas de ASPO, DISPO, el certificado de turismo y el nuevo pase sanitario inscriptos en el marco de las estrategias para ampliar la cobertura de vacunación. El conjunto de estas medidas es lo que Pollitt (2013) considera como que “el contexto es múltiple y se cruza… [Siendo] la conjunción de diferentes contextos lo que da forma a los resultados de la política pública”, La intersectorialidad, desde esta última perspectiva, implica que diversos sectores gubernamentales no sólo entreguen a un mismo público específico los servicios que son propios de cada uno, sino que de manera articulada atiendan necesidades sociales o prevengan problemas que tienen complejas, diversas y relacionadas causas en sus orígenes. Cunill (2012: 7). 

Esta noción de intersectorialidad que plantea la autora remite a la integración de diversos sectores, que aunque no solo sean gubernamentales, son mayoritarios, quienes con vistas a la solución de problemas complejos cuya característica fundamental es su multicausalidad, se relacionan colaborativamente, es por este entrecruzamiento que la política pública sanitaria no sólo puede ser medida por el plan nacional de vacunación, sino que tiene que abordarse como una política pública integral e intersectorial, compuestas por diferentes programas, ya que el fin último era preservar la vida, garantizando el acceso a las vacunas, al sistema de salud en caso de requerirlo, así como también alentar en un contexto de crisis económica global, el consumo y el turismo interno, permitiendo que se reactive la economía local para hacer frente a la crisis sanitaria-económica y social que caló profundamente en las economías horadadas por las políticas neoliberales de gobiernos como el macrista en Argentina pero que también afectó a nivel internacional.

Referencias

• Cunill Grau, N (2012) “Qué ha pasado con lo público en los últimos 30 años? Balance y perspectivas”. Revista del CLAD Reforma y Democracia N°52.
• Gutierrez., J. A., Restrepo, R.D., Zapata, J.S. Formulación , implementación y evaluación de políticas públicas desde los enfoques, fines y funciones del Estado. Revista CES Derecho, (8), 2,333-351
• Isuani, F. J. (2012) “Instrumentos de políticas públicas. Factores clave de las capacidades estatales”. DAAPGE 19:51-74.
• Leite Lima, L., D’Ascenzi, L. Implementación de políticas públicas: perspectivas analíticas. Revista de sociología y política V.221, N°48:101-110 DEZ. 2013
• Rosas Arellano, J. (2015) “La importancia del contexto en el diseño de política social”. Revista Perspectivas de Políticas Públicas 4 (8) 13-26.

Avanzado específicamente sobre las funciones que lleva adelante el Estado, comenzaremos por la regulación la actividad Económica mediante tres mecanismos ya mencionados que pasaremos a ampliar:

·         La política monetaria:  El Banco central de la nación determina la cotización de la moneda, ejecuta políticas cambiarias, concentra y administra la reserva de oro, regula la cantidad de dinero y la tasa de interés de los créditos.

·         La política de regulación: En nuestra democracia de corte neoliberal consiste en garantizar la libre competencia y evitar abusos en la actividad económica general, ya sea mediante la regulación de mercados para evitar monopolios,

·          la defensa al consumidor o las auditorías internas.

·         La política fiscal: Es el instrumento mediante el cual se manejan los tributos y los impuestos de la nación. Estas políticas pueden no estar alineadas con aquellas que son desarrolladas por el banco central.

Por otro lado, tenemos el manejo del gasto público. El estado debe definir una agenda, que luego se verá plasmada en inversiones en sus áreas estratégicas. 

Para poder llevar adelante el gasto público los estados deben poder asegurar el financiamiento de los mismos. Aquí encontramos Impuestos, tarifas, permisos, licencias y servicios prestados que sean producto de la actividad estatal, como también, adquirir deuda pública tanto externa como interna por préstamos. La emisión de dinero no se considera una fuente de financiamiento en tanto ésta no puede hacerse sin respaldo del Banco Central. Respecto a las políticas impositivas que inciden en el financiamiento, en tanto determinan las tarifas que deben pagar los ciudadanos, estas se decidirán en el Congreso mientras que los impuestos locales o indirectos están manejados por entes descentralizados.

Por último queda la administración de los ingresos. Esta función se desdobla en la conformación del tesoro nacional y la creación de fondos de reserva. Estas reservas serán la garantía y representarán la capacidad de pago del estado al presentarse a compromisos internacionales.

El Estado Argentino a lo largo de su historia ha llevado políticas económicas heterogéneas, pues ha cambiado tanto sus gobiernos, como sus prioridades políticas y estructuras burocráticas de manera significativa, sin embargo, en gran parte de su historia ha llevado adelante todas las funciones planteadas más arriba, aunque no pueda alcanzar exitosamente los objetivos que persigue en su intento por conseguir el bienestar y el crecimiento del grueso de la sociedad. Actualmente identificamos a nuestra economía como un sistema económico abierto con endeudamiento externo. El mismo no logra asegurar un crecimiento de su Producto Bruto Interno y, de hecho, se encuentra realizando medidas restrictivas sobre el campo popular para frenar el daño causado por la crisis financiera que tuvo comienzo en el gobierno de Mauricio Macri. Tampoco puede generar un crecimiento del empleo, ni mucho menos apuntar a alcanzar un uso eficiente de los recursos, estabilidad social o una baja de la inflación sufrida por la canasta básica. Por último nuestra balanza comercial y de pagos de la deuda actualmente está en su momento más crítico.

Hoy día las políticas económicas apuntan a reactivar nuestra economía que enfrenta toda clase de inconvenientes. Para empezar nuestro país importa más infraestructura de la que exporta, con lo cual, afrontamos una producción cada vez más cara que redunda en un volumen cada vez menor, mermando la oferta en lo que respecta a variedad y calidad.  La menor oferta agregada condiciona aún más a la producción, pues en caso de darse una baja de la demanda de los pocos productos que generamos podríamos enfrentar una crisis aún peor. Por otro lado, el precio de nuestra principal commodity, la soja, se encuentra en su máximo precio y en gran volumen de demanda.  Esto podría manifestarse en unos meses en impulsos que sirvan a una mayor estabilidad y un mayor margen de administración. 

En otro orden, la deuda adquirida para invertir en infraestructura no termina de asegurar el crecimiento, pues no supone un ahorro local y el estado debería poder generar las condiciones para garantizar la capacidad de acumulación.

En este sentido, el Estado Argentino se encuentra afrontando una expansión de su poder ejecutivo en todos sus niveles, en tanto ha creado nuevos organismos y ha desarrollado más canales de acción a la interna de sus instituciones preexistentes. Hay sectores que interpretan que esta es la causa principal por la cual el gasto público ha alcanzado niveles cercanos al 40% del PBI, sin embargo, nosotros no consideramos que esto sea tan lineal. Si miramos atrás en el tiempo nos encontraremos que teniendo en cuenta los gobiernos Federal, Provincial y Municipal, el gasto público fluctúa alrededor de 25% del PBI desde 1960 hasta 2005; y desde allí alcanzó a representar el 47% en 2016. En relación a esto último, vale la pena preguntarse qué hitos fueron los que llevaron al desarrollo de este desenlace durante el último mandato de Cristina Fernandez. Por ejemplo, el estado entre 2008 y 2011, en su afán de tomar medidas redistributivas, incrementó el gasto en el sistema previsional, incorporó a beneficiarios sin aportes suficientes (moratorias) y realizó aumentos salariales de manera general. Este proceso fue incentivado por los ingresos generados bajo términos de intercambio extraordinarios, es decir subió el precio de los productos exportados (soja), generando un balance positivo frente a los gastos afrontados con los productos  importados (infraestructura y tecnología). Este hecho permite reinvertir el dinero recaudado con las retenciones y trasladarlo a sectores vulnerables .

Luego del periodo de alza experimentado durante el primer mandato de la Presidenta Cristina Fernandez, durante su segundo mandato ocurrió un cambio del escenario internacional y los precios de las materias primas exportadas por nuestro país cayeron, cesó la disponibilidad de los recursos generados por el endeudamiento y se disparó un déficit fiscal que implicó inflación (por financiamiento con emisión monetaria) y sobreendeudamiento. Lo anterior terminó, entre otras cosas, por manifestarse en el encarecimiento del sistema  previsional. Lo que hace el sistema previsional es aportar recursos mediante jubilaciones o pensiones, que sirvan a estos para satisfacer sus necesidades básicas pero en los términos en los que se plantea, no genera las condiciones para que estos actores se reincorporen a sectores productivos, con lo cual, es sumamente sensible a la baja del presupuesto. Todos estos problemas se vieron acentuados y magnificados durante la presidencia de Mauricio Macri a raíz del brutal endeudamiento acordado con los acreedores internacionales, y posteriores ajustes a los sectores populares.

Actualmente el conjunto de estas medidas representan la mayor porción del gasto público en sus tres niveles, sin embargo,  hay instituciones tales como el Banco Interamericano de Desarrollo que  indica que la ineficiencia técnica en Argentina significa un exceso de gasto público de 7,2% del PBI. De estos 4,5 puntos porcentuales corresponden a filtraciones en las transferencias; 1,2 puntos porcentuales a mal gasto en compras públicas y 1,5% puntos porcentuales a mal gasto en remuneraciones de personal. Esta mirada institucional de manera solapada propone un recorte de aquellos gastos calificados como eficientes, es decir, exceso de medidas sociales y trabajadores públicos y no pone en tela de juicio la deuda externa. 

Entender a quien favorece estas lecturas nos permitirá identificar a los sujetos prioritarios de políticas públicas, contribuirá a optimizar su direccionamiento y contenido.

Resulta interesante analizar los indicadores sugeridos por el docente en la consigna número dos, para con ellos definir umbrales mínimos de bienestar, según niveles universalmente aceptados, los cuales deben ser alcanzados a partir de la cobertura de un cúmulo de necesidades materiales básicas. En el caso del NBI (Necesidades Básicas insatisfechas), como puede ser también, los índices de pobreza infantil serán los que nos permitirán tener una visión técnica de aquello que, aunque parezca evidente y urgente, aún no fue contemplado como una política pública inmediata. 

Según el informe de INDEC sobre el MBI del año 2010:

“De acuerdo con este enfoque, se define un concepto de pobreza estructural a partir de indicadores vinculados a condiciones habitacionales esenciales, a la escolarización en el nivel primario de educación formal y a la inserción en el mercado laboral de los integrantes del hogar. Es importante señalar la dimensión que el factor trabajo asume en este contexto conceptual dado su función como generador del poder adquisitivo que permite mantener un determinado nivel de consumo.”.

Las variables y los instrumentos utilizados en las políticas económicas deben no solo contemplar los beneficios y costos inmediatos sino lograr alcanzar una visión que exceda los cortos periodos en los que actualmente se manejan los procesos democráticos y sus cambios de rumbo incesantes. Cuando las intervenciones estatales apuntan a la generación de empleo registrado y estable, habilita la posibilidad del consumo y permite la subsistencia de la población en los términos capitalistas en los que se encuentra cautiva. En este sentido también resulta valioso hacer foco en la reconstrucción de las redes comerciales regionales y los desarrollos productivos sustentables, para con esto generar espacios en los cuales puede expandirse la economía sin la necesidad de tener dependencias tan grandes con los sectores externos financieros. A sabiendas de esto, la Argentina afrontará el desafío de incrementar su participación en la economía global en tanto se acrecienta la crisis sanitaria, pero contará con menos inversión para realizar estas medidas por las mismas razones de donde surgen sus necesidades, y remitiéndose al pasado inmediato, adquirir más deuda no debería ser una opción válida para enfrentar estas problemáticas.

Respecto a otros países, entendemos que comparar los niveles de participación sin ahondar en los detalles sería enfrentar números y estadísticas de manera superficial, y en esta línea interpretamos que no existe un tamaño acertado de estado, sino que se trata del impacto que puede alcanzar el conjunto de las políticas económicas en el largo plazo y la administración de los recursos humanos que trabajan en él. Por tomar un parámetro, la cifra de empleados públicos como porcentaje de la fuerza laboral en la Argentina equivale al 18% de la población ocupada del país. Este número la posiciona por encima de los principales países de América Latina, pero está por debajo de naciones de la zona nórdica, como Noruega, Dinamarca y Suecia, y de otros países desarrollados. | Según los especialistas, no existe un tamaño óptimo de Estado, sino que lo que importa es la calidad y administración de los recursos humanos que trabajan en él. En los países nórdicos, el gasto público oscila alrededor del 50% del PBI; aquí se inscriben Finlandia (58%), Dinamarca (57%), Suecia (50%) y Noruega (45%), mientras que Uruguay (32%) o Chile (26%), el gasto público se ubica en el rango del 30% del PBI. Estos datos muestran que la experiencia internacional es muy variada tanto que no permite avalar una relación lineal y directa entre tamaño del Estado y prosperidad.  

El Estado no debe contraerse sino por el contrario “desprivatizar” amplias áreas del sector público donde se han enquistado empleo público espurio, ineptitud, mafias y redes de corrupción.

Consideramos que es clave desmitificar la idea de que para generar más presencia del Estado se requiere más gasto público. Por el contrario, el Estado presente es el que asigna y administra eficientemente sus recursos. 

Dornbusch y Fischer realizan un recorte temporal para comparar el incremento del PBI en algunos países del mundo. Se observa que la Argentina ha tenido un desempeño muy por debajo de los países con los cuales es comparado.

Consideramos necesaria la incorporación de diversas aristas que nos permitan complejizar este fenómeno para no caer en una mirada reduccionista que no dé cuenta del entramado que subyace a cualquier toma de decisión en relación a la economía de un país.

Siguiendo el análisis de Katz y Cosacoff (1989) observamos que la historia del desarrollo de la industria en Argentina, da cuenta de que han existido serios problemas de articulación entre la industria y las fuentes de financiación del crecimiento. Hay en particular dos problemas que los autores consideran que han sido permanentes y que han caracterizado al proceso de industrialización a lo largo de la historia. Por un lado, la falta de una estrategia de largo plazo que definiera criterios estables para la canalización del ahorro interno y para el uso del financiamiento externo y, por otro lado, la casi total inexistencia de un mercado de capitales de mediano y largo plazo.

Los mismos autores establecen que en una visión global pueden definirse dos etapas bien diferenciadas en las modalidades de financiamiento de las actividades manufactureras. La primera ubicada a mediados de los años cuarenta con la creación del Banco Industrial en 1944 y con la reforma financiera de 1946. Esta implicó la nacionalización de los depósitos y el establecimiento de líneas de redescuento para el desarrollo de varias actividades manufactureras. El punto de quiebre entre esta etapa y la posterior puede ubicarse en la finalización de la década de los años setenta, momento en que el gobierno militar implementó un drástico programa monetario y de apertura financiera inspirado en las enseñanzas del enfoque monetario del balance de pagos.

A partir de 1977 se modificaron sustancialmente varios aspectos de financiamiento industrial. La liberalización de la tasa de interés, la eliminación de líneas de redescuento específicamente dirigidas a la industria, la vinculación del mercado doméstico con el mercado internacional de capital y las modalidades de los nuevos regímenes de promoción industrial fueron los núcleos centrales de la política de financiación industrial durante estos años.

En marzo de 1976 la Junta Militar reemplaza al gobierno civil en el marco de una situación caótica e intenta desregular y abrir la economía apoyándose en una masiva represión social. Desde fines de 1978 se decide utilizar el tipo de cambio real como instrumento antiinflacionario preanunciado. Se supone así que las tasas de interés y de inflación doméstica habrán de «converger» hacia los valores internacionales en el contexto de una situación completamente abierta al movimiento de bienes y capitales con el exterior. Sin embargo tal convergencia no tuvo lugar y por el contrario la sobrevaluación del peso afectó fuertemente al sector industrial; este fenómeno, sumado a la existencia de altas tasas de interés real, a la reducción de tarifas, y a la contracción del mercado doméstico, por el bajo nivel de demanda y por la creciente competencia de sustitutos importados, acabó superando toda posibilidad de ajuste competitivo por parte del empresario doméstico.

Desde fines de la década de 1970, la financiarización y las corporaciones trasnacionales se convirtieron en el núcleo del capitalismo de los antiguos países centrales del Atlántico Norte. Allí se instaló el paradigma neoliberal y la subordinación al dominio de las fuerzas del mercado global. En mayor o menor medida, los países de América Latina sufrieron la crisis de deuda externa de la década de los ochenta y, por sus propias debilidades internas, volvieron a subordinarse al pensamiento de las economías centrales, en su versión del “Consenso de Washington” (Ferrer 2013).

Al llegar la década del 90, durante la presidencia de Carlos Menem, se instaló el decálogo menemista de la reforma del Estado y con él la ley de convertibilidad que estaría vigente hasta principios del 2002, año en que fue derogada, frente a un contexto de una fuerte crisis económica, política y social.

Retomando la pregunta inicial acerca de las razones por las cuales la Argentina tuvo una pobre participación en la tasa del desempeño del PBI per cápita, durante el periodo de 40 años que va desde 1965 al 2004, el texto de Dornbusch y Fischer explica que los determinantes más importantes del crecimiento del PIB son el progreso técnico, el aumento de la oferta de mano de obra y la acumulación del capital, hechos que no pudieron sostenerse en nuestro país, por períodos de largo plazo.

La historia nacional da cuenta de que no existe una linealidad en cuanto a la configuración de los procesos económicos. Argentina es un país que inició un proceso de industrialización acompañado de una gran inestabilidad en la política local y un contexto internacional donde se estaba reconfigurando el nuevo orden mundial. En aquel nuevo orden, las economías latinoamericanas quedaron supeditadas a las economías de los países desarrollados, marcando así el rumbo de las políticas económicas de toda la región.

La baja participación de una economía frente a otras no puede explicarse sólo por la expresión porcentual de un dato, resulta fundamental comprender cómo se fue configurando el nuevo orden mundial a partir del ascenso de los nuevos actores de poder, en el escenario internacional.

b) En el cuadro presentado por Dornbusch y Fischer, Argentina es comparada con otros países en función del desempeño del PBI per cápita. Este grupo no resulta relevante para medir el bienestar de un país, dado que es un recorte porcentual, que no da cuenta del rol que tiene en la economía mundial cada uno de los países, ni contextualiza ese número en función de los procesos sociales, históricos y políticos que acontecieron y configuraron su rol específico durante el periodo seleccionado, en la economía mundial. Este tipo de comparaciones sirve para imponer y reproducir modelos dominantes. En este punto adherimos  a la idea expuesta por Ferrer (2013) quien establece que “es en el espacio del ejercicio del poder dentro del cual las potencias dominantes establecen, en cada periodo histórico, las reglas del juego que articulan el sistema global. Uno de los principales mecanismos de la dominación radica en la construcción de teorías y visiones que son presentadas como criterios de validez universal pero que, en realidad, son funcionales a los intereses de los países centrales.” Siguiendo con la idea inicial no resulta casual la aparición de este tipo de comparaciones en manuales de macroeconomía editados por las economías centrales que tienen un amplio marco teórico para justificar la funcionalidad de sostener a las economías desarrolladas a costa de las regiones subdesarrolladas. Cada uno de nuestros países ha construido su propia historia, pero la persistencia del subdesarrollo y la dependencia en América Latina, luego de haber transcurrido dos siglos desde la independencia, revela que nuestras respuestas a la globalización, a lo largo del tiempo, no fueron acertadas. Fue por ello que resultó urgente fomentar nuevos estudios regionales, para generar nuevos marcos teóricos acordes a las realidades de la región y de ese modo poder empezar a proyectar un desarrollo económico, a partir de las características propias de la región.  

Autores como Nahon, Rodriguez Enriquez y Schor identificaron que, según la teoría neoclásica,  el factor que impedía el  desarrollo económico en los países subdesarrollados era la incapacidad de alcanzar en profundidad las virtudes propias de una economía exitosa. Esto ocurría porque se pretendía promover el desarrollo a partir de la intervención y planificación estatal. El énfasis de esta corriente de pensamiento no estuvo puesto en comprender las razones de las crisis de crecimiento que sufrían los países del Tercer Mundo, sino en elaborar un conjunto de sugerencias de política a aplicar, con el objetivo enunciado de sobreponerse a la crisis y retomar la senda del crecimiento. El concepto de desarrollo, no formó parte de la discusión, ya que la idea imperante era lograr, a través de un conjunto determinado de políticas, que las economías emergentes en primer lugar se estabilizaran y, a partir de allí, crecieran, para luego derramar los beneficios de este crecimiento, casi automáticamente, a todos los estratos de la sociedad. El desarrollo se consideraba inherente al crecimiento económico.

Fue por ello que resultó necesario para la región latinoamericana poder estudiar lo que Nahon, Rodriguez Enriquez y Schor denominaron como el campo del desarrollo del subdesarrollo.  El mismo aborda el estudio de las causas y los determinantes de los procesos de desarrollo económico, político y social, así como la búsqueda de las políticas concretas que los potencien, en un tipo particular de sociedades, las denominadas sociedades subdesarrolladas.

Existió en la región un primer momento de desarrollo industrial, que fue impulsado desde el Estado a partir del modelo de industrialización por sustitución de importaciones que se venía registrando en muchos países de la región, en respuesta a las alteraciones registradas en el funcionamiento de la economía mundial a partir de la Primera Guerra Mundial. Según los técnicos de la CEPAL ello constituía el principal mecanismo para la superación del subdesarrollo de las economías latinoamericanas. A este respecto, el Estudio económico de América Latina del año 1949 (CEPAL, 1951), se enfatiza que en esta región no basta con incrementar el rendimiento en la producción primaria para elevar el nivel de ingresos, en tanto esto significa agrandar el exceso de población activa. Es preciso también, y fundamentalmente, absorber este sobrante, y para ello es decisivo el impulso al desarrollo de la industria y sus actividades asociadas. 

A partir de lo expuesto, concluimos entonces que el grupo de países con el cual es comparada la Argentina sirve solo a los fines expositivos de una  teoría, pero solo ese dato aislado no resulta relevante a la hora de establecer conclusiones con respecto al desarrollo económico de una nación. 

c) Pensar en políticas de largo plazo que impliquen un desarrollo económico, nos remite inmediatamente a los estudios realizados por la CEPAL, organismo que estudia las economías latinoamericanas y que propone un análisis propio de la región en materia de políticas económicas para el desarrollo. Desde este enfoque algunas de las políticas a largo plazo que se buscarían implementar podrían ser las de promover las exportaciones industriales y redistribuir el ingreso de manera progresiva.

A la hora de pensar políticas públicas a largo plazo, cabe destacar que las economías se encuentran inmersas en un contexto de globalización, lo que implica la existencia de una intrínseca relación entre la globalización y el desarrollo económico de cada país. 

Ferrer (2013) da cuenta de que el desarrollo económico requiere que las exportaciones e importaciones guarden un balance entre sus contenidos de tecnología y valor agregado para permitir que la estructura productiva interna pueda asimilar y difundir los avances del conocimiento y la tecnología. En relación con las inversiones de filiales de empresas trasnacionales, es preciso que su presencia no debilite las capacidades endógenas de desarrollo tecnológico. A su vez, el financiamiento internacional debe ser consistente con la capacidad de pagos externos y el equilibrio de los pagos internacionales. El rumbo económico radica en el estilo de inserción en el orden global es decir, en la calidad de las respuestas a los desafíos y oportunidades del mercado global.

Luego de lo expuesto podemos concluir que uno de los principales desafíos para lograr un desarrollo económico acorde a las necesidades de la región,  es fortalecer aquello que Ferrer denomina como “densidad nacional”. Es decir, es fundamental poder empezar a construir los instrumentos que sirvan a la profundización de aquellas políticas orientadas al fortalecimiento del conjunto de circunstancias que determinan la calidad de las respuestas de cada nación frente a los desafíos y las oportunidades que ofrece el mercado global.

Poder pensar políticas que impulsen el desarrollo económico en base a la realidad objetiva de nuestro país es una condición indispensable para pensar en un crecimiento equitativo, que favorezca una acumulación en sentido amplio e impulse el desarrollo sostenido y sustentable. En términos regionales, es clave construir instancias de  cooperación entre los países latinoamericanos. fortalecer nuestras respectivas densidades nacionales y adecuar nuestras respuestas a los desafíos y oportunidades de la globalización del orden mundial contemporáneo.

La teoría del desarrollo económico seleccionada del texto de Hidalgo Capitán es la Teoría neoliberal del desarrollo. Para los defensores de esta teoría el mercado es considerado como el mejor mecanismo de asignación de los recursos, así como garante de eficiencia, eficacia y libertad política y económica. 

Esta teoría se fundamenta por un lado en la defensa de la eficacia del mercado y en las ventajas de la plena participación en el mercado internacional; junto con la crítica al modelo de industrialización por sustitución de importaciones con un claro sesgo antiexportador.

Los siete elementos principales que componen la teoría neoliberal del desarrollo son los siguientes:

1. La desigualdad económica es un importante incentivo humano;
2. Las operaciones del mercado no intervenidas maximizará la eficiencia y el bienestar económico;
3. La obtención de beneficios mutuos en el mercado internacional;
4. Una mínima intervención Estatal posible;
5. La atención continua al problema de la asignación de recursos;
6. La fascinación teórica por los análisis de equilibrio general y parcial;
7. La gran importancia de los precios como números que contienen una importante información económica para la asignación de recursos.

Para el autor esta teoría es vista como una contrarrevolución a la teoría desarrollista, con el surgimiento de un nuevo interés y preocupación de la ciencia económica por el crecimiento tras la crisis de los años ‘70, sumado al triunfo político de los conservadores en países como EEUU, Alemania y el Reino Unido; y a la interpretación del éxito de los los países Asiáticos devenidos en nuevos países industriales, como consecuencia de la aplicación de las políticas neoliberales.

Esta corriente se presenta como principal crítica a la teoría desarrollista fundándose en ese redescubrimiento del mercado como garante de eficacia y libertad económica así como de salvaguardia política; desde el punto de vista de la planificación y la intervención estatal también surgen críticas dado que el estado retarda el avance económico, desvía recursos, tanto públicos como privados, de sectores más productivos, se cree que refuerza el autoritarismo, y desvincula la producción de la demanda del consumidor, reduciendo sus posibilidades.

“El mercado aparece de nuevo como la solución al problema del subdesarrollo, cuando en gran medida es una de sus causas”. (Hidalgo 1998 : 200) La teoría neoclásica considera al mercado como el mecanismo más efectivo y eficaz para la asignación de recursos además de ser la mejor garantía para la libertad política y económica; si bien el Estado debe evitar intervenir en la economía, para esta teoría en caso que sea imprescindible la intervención habrá que utilizar técnicas de análisis social coste – beneficio ya que lo que importa es la forma y la extensión de la intervención pública.

¿Qué es este análisis social coste – beneficio?, es una técnica microeconómica de gestión para la toma de decisiones sobre proyectos de inversión que podrían verse afectadas por las decisiones de consumo o inversión pública; los teóricos neoclásicos “plantean la sustitución de la planificación macroeconómica por técnicas microeconómicas de gestión, que supone una mejora en la asignación de recurso y, por tanto, una mayor eficiencia del sistema”(Hidalgo 1998 : 203). Esto representa un problema para el autor ya que los neoclásicos como los desarrollistas no logran darse cuenta  que la sustitución de las técnicas macroeconómicas por las microeconómicas o viceversa no son la solución sino que deberían combinarse ambas.

Esta corriente de pensamiento económico, a diferencia de la desarrollista que propugnaba la Industrialización por sustitución de importaciones (ISI), aboga por la Industrialización por sustitución de exportaciones (ISE)  basándose en el estudio de los denominados nuevos países industriales del Sudeste Asiático, el principal estudioso en esta materia es Bela Balassa, quien concluye que el crecimiento de los países que optaron por la ISE ha sido no sólo superior sino más sostenido, la distribución de la renta ha sido más positiva, con mayor absorción de mano de obra y pudieron ajustarse mucho mejor a las diferentes crisis petroleras,  que los que lo hicieron por la ISI. Sin embargo siguiendo a Bustelo, podemos afirmar que optar por uno u otro mecanismo de industrialización no es la solución sino que el éxito de los países Asiáticos está dado por la adecuada combinación de los dos modelos.

Los economistas neoliberales encuentran dos causas fundamentales a las crisis económicas, por un lado el excesivo crecimiento del Estado, junto al proteccionismo de la regulación y del peso de las empresas públicas, muy numerosas e ineficientes; y por el otro, el denominado populismo económico, es decir, la incapacidad gubernamental de controlar el déficit público como las demandas de aumentos salariales, tanto del sector público como del sector privado. 

Fundada en dos razones, una práctica y otra teórica la liberalización del comercio exterior que como dijimos es otro eje central de este modelo económico,  la razón práctica es la obtención de divisas para afrontar los pagos de la deuda externa, mientras que la teórica es el aprovechamiento de las ventajas comparativas al comerciar libremente productos en los que cada país es más competitivo. Esta estrategia de liberalización comercial para ser efectiva debe ser acompañada de un control eficaz de la inflación ya que de existir una inflación elevada el efecto de la variación de los precios relativos de los productos tiende a desaparecer. Junto con estas propuestas encontramos la reforma del Estado, en términos monetarios la reforma significa una reforma del Banco Central implementando una política monetaria ortodoxa que evite la monetización del déficit. Y permita luego reducirlo mediante la reducción del gasto público, aumento de ingresos y la privatización del sector público empresarial.

Como venimos desarrollando, según esta corriente de pensamiento económico la privatización del sector público empresarial es aconsejada por varias razones: 

1. el mercado asigna más eficientemente los recursos que el Estado y el sector privado es mucho más productivo que el sector público
2. la privatización de empresas permite obtener importantes ingresos a corto plazo, al venderse los activos, y a largo plazo a través de los impuestos
3. se genera una reducción del gasto público al eliminarse las subvenciones estatales para afrontar las pérdidas o realizar nuevas inversiones

El viernes 17 de noviembre  de 2017 el Poder Ejecutivo  encabezado por el entonces Presidente de la República Mauricio Macri envió al Congreso Nacional el proyecto de Reforma Previsional. 

El proyecto que más tarde se convertiría en ley tras jornadas de mucha tensión y conflictividad social constó de tres capítulos: el primero de ellos modificó el Índice de Movilidad Jubilatoria, el segundo estableció una garantía del 82% del Salario Mínimo Vital y Móvil, y en el tercero se presentó como una extensión de derechos la posibilidad que el trabajador o trabajadora

extienda su vida laboral hasta los 70 años.

«El gobierno está buscando recortar el enorme déficit público y reducir la inflación. Cuando disminuís la inflación la recaudación crece más», explicó Colina.

Es en este marco que debe entenderse tanto la modificación hacia la baja de la fórmula de actualización de las jubilaciones, como la decisión de inducir un aumento en la edad jubilatoria. Simple, al quitarle financiamiento al sistema, el objetivo del gobierno Macrista es reducir los haberes jubilatorios y disminuir el número de jubilados. La propuesta del Gobierno Nacional en materia previsional es menos jubilados y más barato, lo que termina significando un recorte en el gasto público de las arcas del Estado.

Se puede observar que ese mismo año, el presupuesto presentado por el Poder Ejecutivo contaba con casi un 56% del gasto corriente que correspondía a prestaciones de la seguridad social, sumado a las metas de reducción del déficit primario (antes del pago de intereses de la deuda). Esto ocurrió en un contexto de desfinanciamiento generalizado vía cambios impositivos y reducción de contribuciones patronales, con lo cual, fue inevitable que el recorte fuese forzosamente mermando el ingreso de los jubilados. Déficit que luego del pago de la deuda (déficit financiero) se expande de manera inmanejable e inexorable al compás del endeudamiento que esta gestión propuso (120000 millones de dólares al cabo del 2018).

En palabras del economista Claudio Lozano, esto significa que los jubilados, potenciados por los tarifazos que soporta el pueblo argentino son las víctimas fundamentales de una lógica fiscal regresiva, que al tiempo que resigna recaudación adquiere un endeudamiento impagable.

En suma, es importante destacar algunos aspectos de esta propuesta. 

En relación a la teoría neoliberal desarrollada en el primer ítem de este punto rescatamos dos observaciones. La primera va en línea con los objetivos expresados de que salarios y jubilaciones sumado a los tarifazos sean incluidas como variables de ajuste para las cuentas públicas y en base esto realizar una reforma tributaria que reasigne recursos en favor de los grupos empresarios. En Segundo lugar, que se planteó una fórmula combinada entre la inflación y el índice RIPTE (Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables), algo similar a la aplicada por Cavallo en los ‘90 cuando se intentó privatizar el sistema previsional indicando que las AFJP eran mucho más eficientes y eficaces en el manejo del dinero de los aportantes, y que como se ha comprobado con el paso de los años no fue así.

BIBLIOGRAFÍA

• BECKER, V Y MOCHÓN: “Economía. Principios y aplicaciones.” Segunda Edición Mac Graw Hill
• DORNBUSCH, R. Y FISCHER, S.: “Macroeconomía”, Cap. 1, Mc Graw Hill.
• FERRER, A.: “La importancia de las ideas propias sobre el desarrollo y la globalización

Problemas del Desarrollo”. Revista Latinoamericana de Economía, vol. 44, núm. 173, abril-junio, 2013, pp. 163-174. Universidad Nacional Autónoma de México. Distrito Federal, México. Recuperado de: https://www.redalyc.org/articulo.oa?id=11826145008

• FERRER, A. (con la colaboración de Rougier, M.) (2008): La economía argentina: desde sus orígenes hasta principios del siglo XXI. Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires. 

• HIDALGO CAPITÁN, ANTONIO LUIS (1998): El pensamiento económico sobre desarrollo. De los mercantilistas al PNUD, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Huelva, Huelva
• KOSACOFF,  B. Y  KATZ, J. (1989). El  proceso  de  Industrialización  en  la  Argentina: Evolución, Retroceso y Prospectiva, CEPAL 
• NAHÓN, C. RODRÍGUEZ  ENRÍQUEZ, C.  MARTÍN  SCHORR, M.  “El pensamiento latinoamericano en el campo del desarrollo del subdesarrollo: trayectoria, rupturas y continuidades”. 
• FERNANDEZ, H. LOZANO, C. “Informe sobre la Reforma Previsional de Macri, Desfinanciamiento del Sistema, reducción de los haberes jubilatorios y disminución del número de jubilados”. Disponible en: https://ipypp.org.ar/2017/11/28/menos-jubilados-mas-baratos-la-propuesta-indecente-macri-abuelos/
• TANZI, V. SCHUKNECHT, L (1996) “Reforma del estado en países industriales”, Finanzas y Desarrollo, pp. 2-5; Washington, DC.

Para hablar de la delegación de facultades y funciones primero es necesario definir la Competencia como el conjunto de funciones que tiene un agente y que pueden ser ejercidas legítimamente por éste. “La competencia condiciona la validez del acto, pero no su condición propia del acto estatal”

Se dice que la competencia es centralizada cuando está conferida exclusivamente a los órganos centrales o superiores de un ente, es desconcentrada cuando se ha atribuido porciones de competencia a órganos inferiores, pero siempre dentro de la misma organización o del mismo ente estatal al que nos referimos. Y es descentralizada, cuando la competencia se ha atribuido a un nuevo ente, separado de administración central, dotado de su personalidad jurídica propia y constituido por órganos propios que expresan la voluntad de ese ente.

Mientras que la descentralización y la desconcentración son tipos de estructuras estatales, la delegación es una dinámica estatal.

Las entidades públicas estatales, son aquellas que realizan una actividad administrativa típica, persiguen un fin público y pueden realizar una actividad comercial o industrial.

Todos los entes estatales descentralizados tienen personería jurídica propia, es decir que, pueden actuar por sí  mismos; cuentan con una asignación legal de recursos; son “propiedad” del Estado, esto quiere decir que el Estado central puede disolverlas y disponer de sus bienes; tienen facultad de administrarse a sí mismos; son creados por el Estado; y como dije más arriba persiguen un fin público. 

En la actualidad existen entidades no estatales reguladas por el derecho público, el ejemplo que se menciona en los textos y que podemos encontrar en nuestro país son los Colegios Profesionales.

Diferencias entre la delegación, desconcentración  y  descentralización: 

1. Viene dada por el órgano que decide la atribución de facultades al funcionario inferior. En la delegación es un órgano administrativo superior quien autorizado por la ley  transfiere el ejercicio de todo o parte de, a un órgano inferior, pero que retiene el poder de decisión de delegar o no. En la desconcentración y descentralización es el congreso.
2. Una vez han sido dispuesta la desconcentración o la descentralización, la competencia de se trata pertenecen exclusivamente al inferior, y el superior sólo tiene facultades de supervisión , propias del poder jerárquico o del control administrativo. Mientras que en el caso de la delegación el órgano que recibe el la competencia delegada es el que es de hecho la habrá de ejercerla, pero que no le pertenece, ya que el responsable de cómo se ejerce es el superior delegante.
3. Cuando se trata de competencia delegada, el órgano superior puede en cualquier momento retomar la competencia que confirió a un órgano inferior, ejercerla el mísmo u otorgarsela a otro órgano. Mientras que en los casos de competencia descentralizada o desconcentrada el superior sólo tiene facultades de supervisión .
4. La descentralización y la desconcentración implican una nueva repartición, permanente y definitiva de funciones
5. La descentralización y la desconcentración se operan a través de actos normativos generales y abstractos, que crean competencias estables y definidas, significan un ordenamiento obligatorio de la jerarquía y funciones administrativas. En la delegación, en cambio, no se opera una modificación de la estructura administrativa, sino sólo en su dinámica. La delegación es sólo un medio jurídico, concreto e individual, que es ofrecido al órgano a quien le compete una determinada función.

La delegación no implica renunciar definitivamente a la competencia, ni desatenderse de la responsabilidad originaria que el órgano titular de la competencia tiene.

En nuestro país, el proceso de descentralización estuvo directamente influenciado por las características político-institucionales. En la Confederación Argentina las provincias preexisten a la nación, por lo tanto el Estado nacional solo posee las atribuciones que las provincias delegan de manera explícita. 

Para dar algunos ejemplos en la Provincia de Buenos Aires, donde si bien la autonomía municipal no está incorporada a la constitución provincial, delega la administración y el cobro del impuesto automotor; como ejemplos de descentralización administrativa podemos mencionar las transferencias de los servicios sociales tales como educación, salud, programas alimentarios y de vivienda.

2.- La Gestión Planificada

El momento Táctico Operacional es el momento central en la mediación entre el conocimiento y la acción. Las principales dificultades con esa mediación son de comunicación y de ritmo.

Siguiendo a Matus podemos decir que el problema de comunicación reside en el conflicto cultural entre concentración estratégica, y distracción táctica. La ceguera propia del actor en situación se agrava en la tensión de la acción coyuntural y produce la distracción de los conductores comunes hacia las cuestiones urgentes pero menores.

El planificador económico, por su parte, tiende a rezagarse respecto de las oportunidades y a construir sus propuestas con una visión muy parcial de la situación.

La acción concreta se hace en el presente e impacta en el futuro. Aunque orientada por el futuro deseado, el centro de la planificación es el cálculo que precede y preside la acción que gesta un arco de coyuntura. El futuro pesa en el plan como una prealimentación de distinta longitud de vista, un mes, un año, un quinquenio, una década, etc., que traída a la mano en el presente nos permite encadenar direccionadamente lo que debemos y podemos hacer hoy para alcanzar mañana los objetivos con que nos hemos comprometido. El presente nos permite hacer y el futuro nos señala el debe ser.

La gestión por objetivos y resultados constituye una forma de conducción y organización de las administraciones públicas que se basa en la previsión y preparación anticipada de logros, y en la delimitación y asignación de responsabilidades para conseguirlos. A diferencia de las formas tradicionales de gestión, preocupadas por el cumplimiento de las normas y procedimientos, la gestión por objetivos y resultados le asigna especial importancia a la relación impactos-resultados-productos-recursos. La centralidad de este proceso permite incorporar la actitud, la reflexión y la programación prospectivas al planeamiento de la organización. 

Para ello es necesario contar con el Menú diario de decisiones, ya que como vimos en el seminario Planificación y gestión pública sin un buen menú diario de decisiones (MDD) es imposible administrar los tres cinturones del gobierno. Matus en El Método PES  plantea que un gobierno puede enfrentar tres tipos de balances negativos que pueden llevarlo a fracasar con niveles distintos de complejidad.  

• Deficiente selección de problemas, causada a su vez, por la carencia de una gran estrategia o por la carencia de un buen sistema de evaluación de la marcha del gobierno; en este caso sus decisiones no dan en el blanco de las aspiraciones y necesidades ciudadanas, no aprovechan las potencialidades del sistema, ni enfrentan las amenazas a las conquistas ya alcanzadas. 
• Mala selección de las tecnologías en los proyectos elegidos, sin la debida consideración situacional de los aspectos políticos y técnicos, lo cual conduce a pagar un costo político o económico excesivo por cada decisión.
• Deficiente gerencia por problemas y operaciones a raíz de una baja la capacidad de ejecutar lo decidido.

La calidad es entendida como una relación interpersonal, se se incrementa con una eficaz comunicación y una información clara y suficiente, a través de múltiples canales, siguiendo a Joan Costa, servir es lo contrario a dominar, por lo tanto la administración pública debe estar orientada al ciudadano , y para ello debe basarse en la comunicación y en la acción institucional, y sus expectativas ser la clave de la dirección estratégica. Como ejemplo podemos mencionar el programa Carta Compromiso con el Ciudadano: los sistemas de información de los organismos públicos, que pretendió y la instalación de la “mejora continua” como mecanismo permanente de la gestión.

3.- Los Procedimientos

En el año  1992 se sancionó la Ley No 24156 de Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional, la misma organizó la administración financiera gubernamental con el establecimiento de sistemas, órganos rectores, competencias y funciones. Se definieron dos sistemas de control, ambos ex post: la Sindicatura General de la Nación (SIGEN), órgano de control interno del Poder Ejecutivo Nacional, y la Auditoría General de la Nación (AGN), órgano de control externo que depende del Poder Legislativo. El mayor valor de esta ley como tecnología innovadora de producción institucional residió en la introducción de la presupuestación por programas, cuyo propósito fue vincular la instancia de planificación con las de formulación y ejecución presupuestaria, haciendo posible su monitoreo y evaluación.

Entre los principales instrumentos que propone el modelo de la Nueva Gestión Pública, se destaca la incorporación del presupuesto por programa y de los incentivos a los gerentes. Según el logro de los resultados obtenidos, preestablecidos en función de una serie de metas cuantificables e indicadores definidos, los gerentes podrían obtener como reconocimiento a su buen desempeño un mayor presupuesto para los programas que dirigen e incluso incentivos a nivel individual, o podrían no ser recontratados si no cumplieran con lo previsto. De esta manera, se intenta establecer un sistema de premios y castigos con la finalidad de instaurar una cultura donde los funcionarios estén obligados a rendir cuentas de sus acciones y a lograr una gestión más eficiente.

La asistencia técnica comprende, inicialmente, el desarrollo de un proceso sistemático de planeamiento estratégico, que coloca a la gerencia operativa del organismo bajo un arco direccional claro y de mediano plazo, a la vez que genera un conjunto de resultados relevantes que hace de interfaz entre la gerencia operativa y la alta dirección. El producto de este proceso es el Plan Estratégico, que plantea operaciones tendientes a cerrar la brecha entre la situación inicial y la situación deseada.

La gerencia debe garantizar los productos y las operaciones que se  incluyen en el plan estratégico. Para lograrlo, se necesitan cambiar sustancialmente los procesos de formulación, programación y ejecución presupuestaria. Un presupuesto vinculado efectivamente con los resultados comprometidos se convierte en una auténtica herramienta de gestión. Por ello se realiza otro proceso, cuyo producto es el Presupuesto por Programas que refleja en el plan operativo anual la alineación con el plan estratégico.

4.- La Gerencia por operaciones

La Gerencia por Resultados es una herramienta de gestión especialmente adecuada para el ejercicio de la gerencia. Los gerentes de todos los niveles de gobierno son quienes conducen y manejan íntegramente el proceso de creación de valor, desde el análisis de la situación social y el diseño estratégico hasta la gestión de los procesos operativos de cualquier organismo público.

La gerencia por operaciones es un sistema esencial del aparato de organización del sistema de planificación y gobierno. Su importancia es vital dado que debe: distribuir y descentralizar las responsabilidades de dirección. La gerencia por operaciones es un sistema de dirección y administración por objetivos. Es por consiguiente una gerencia por módulos de acción, los que pueden y deben corresponder con los módulos del Plan.

La Dirección de un Gobierno sólo puede hacer coincidir sus acciones cotidianas con los propósitos que persiguen sus planes si los módulos del plan (operaciones, acciones, subacciones, acciones de regulación, etc.) Se articulan con los módulos presupuestarios (programas, subprogramas, actividades, etc.) y ambos corresponden a una actividad gerencial organizada en todos los niveles para ejecutarlos creativa e imaginativamente (gerencia por operaciones, acciones, etc.). Por otra parte, como el plan directivo no se preocupa de todo ni la dirección superior puede dirigir todo, la gerencia por operaciones rescata los espacios de autonomía y creatividad que son propios en una organización que debe atender problemas muy específicos de cada nivel.

El sistema de gerencia por operaciones es un sistema recursivo, en el sentido que Stafford Beer le da a la palabra. Supone una organización y administración que articule los cinco niveles de actividad que propone Beer, pero establece que en cada nivel se asuman compromisos de acción particionados en módulos de gerencia.

El módulo de gerencia más agregado es la operación, la cual se descompone recursivamente en acciones y las acciones en otros módulos menores basta llegar a módulos significativos y prácticos en el primer nivel de Beer.

Recuérdese que los cinco sistemas o niveles organizativos que propone Beer, traducidos a este lenguaje son:

* Nivel 5: Dirección y Planificación Superior (Estrategia y selección de problemas y operaciones) 

* Nivel 4: Gerencia y Organización (coordinación de un conjunto de operaciones)

* Nivel 3: Dirección de cada operación (integrada por acciones)

* Nivel 2: Control y Regulación de acciones y subacciones

* Nivel 1: Producción de acciones

El accionar involucra la capacidad de movilizar recursos, incluso los del poder, considerando la aplicación de medios para alcanzar resultados.

Es posible afirmar que el administrador público que conduce su organización a resultados notables es un consciente y sistemático mediador entre las estructuras y las personas en el trabajo. Y que privilegiado por la autoridad, se presenta cotidianamente, compartiendo e inspirando interpretaciones de la realidad.

En este trabajo analizaré el contenido visto en el seminario profundizando en las características de la planificación estratégica situacional.

¿Qué es la planificación y para qué sirve? Planificar no es ni más ni menos que una forma de pensar antes de actuar, es el intento de “gobernar el futuro” minimizando la incertidumbre, y manejándonos con cierto grado de previsión del futuro. 

Podemos distinguir dos formas de planificar: la planificación tradicional y la planificación estratégica situacional, en el siguiente cuadro vemos las principales diferencias entre ellas; 

El método PES

Es necesario profundizar en la planificación estratégica situacional, ya que como se desprende de lo anterior es la que permite realizar un análisis situacional e involucra a los actores sociales en el proceso. El análisis de situación es necesario para lograr una visión sistémica de conjunto, sin él resulta imposible definir los objetivos, identificar los problemas, realizar la selección de operaciones para la resolución del mismo y arbitrar los medios necesarios para ejecutar las acciones necesarias. El concepto “análisis situacional” se distancia, como dice Matus, del concepto de diagnóstico, dado que precisa quién explica, diferencia las explicaciones según cada actor del juego social, valga la redundancia es situada, con lo cual permite entender la asimetría entre las explicaciones del juego social.

La planificación estratégica es una herramienta que posee el actor social, como vimos también se planifica desde un actor social, quien está incluido en el objeto planificado.

A diferencia de la planificación tradicional, la planificación estratégica metodológicamente se estructura en momentos, estos momentos son instancias de un proceso continuo, sin comienzo ni fin, que se superponen y complementan entre sí.

Es necesario aclarar que lo primero que exige este método es describir el problema: 

En el PES hablamos de procesar problemas, ello significa cuatro cosas: 1) explicar cómo nace y se desarrolla el problema, 2) hacer planes para atacar las causas del problema mediante operaciones, 3) analizar la viabilidad política del plan o ver la manera de construirle viabilidad, y 4) atacar el problema en la práctica, realizando las operaciones planificadas.

La planificación situacional trata con sistemas y problemas cuasiestructurados y los métodos empleados intentan ajustarse a la realidad. Pero, ¿Qué significa cuasi estructurados? significa que el problema está determinado por reglas, pero éstas no son precisas ni invariables ni iguales para todos, significa que el actor social está dentro del problema y desde allí lo explica, lo conoce e intenta solucionarlo, ya que es el propio actor social quien crea la posibilidad de solución. Estas características a diferencia de las que poseen los problemas bien estructurados son de vital importancia para comprender la forma en la que se aborda el análisis del sistema o de un problema generado en él dentro del PES.

Son cuatro los momentos de la planificación estratégica, a saber: momento explicativo, momento normativo, el momento estratégico y el momento táctico operacional.

Si bien como dije los momentos están entrelazados porque son instancias de un proceso continuo y se puede comenzar por cualquiera de ellos, se suele iniciar por el momento explicativo; en él se pretende conocer, a través del análisis situacional, cómo fue, cómo es y cómo tiende a ser la realidad para el actor social.  

Veremos a continuación cómo está compuesto cada uno de los momentos del planeamiento estratégico y cuales son las principales características de los mismos.

Momento Explicativo

El Momento Explicativo entonces es en aquel donde se realiza la apreciación de la situación y consiste en: 

• La identificación y selección del problema,
• La descripción del problema,
• El diseño del flujograma situacional,
• La identificación de los nudos críticos,
• El diseño del árbol de problemas,
• El análisis de la relación actores, recursos y determinación del control de recursos de los actores sobre los nudos críticos. 

La primera dificultad consiste en identificar correctamente los problemas, sin caer en la confusión con los temas problemáticos, los objetivos o metas ni con operaciones. Para ello el método PES recomienda utilizar un protocolo de selección basado en 9 criterios, a saber: 

1. Valor político del problema, la importancia que se le atribuye al problema
2. Tiempo de maduración de resultados, el tiempo que tomará ver un cambio significativo
3. Vector de recursos exigido por el enfrentamiento del problema en relación al vector de recursos del actor, coherencia entre disponibilidad de poder político, recursos económicos, recursos cognitivos y capacidades organizativas
4. Gobernabilidad sobre el problema, la dificultad política de precisar si las causas del problema están bajo control o fuera de control del actor
5. Respuesta de los actores con gobernabilidad, este criterio complementa al anterior profundizando en las causas que están fuera del control del actor
6. Costo de postergación, cuál es el costo tanto político como económico 
7. Exigencia de innovación o continuidad
8. Impacto regional
9. Impacto sobre el balance político de gestión al término de gobierno

Estos criterios deben ser aplicados evaluando la totalidad de la lista de problemas seleccionada, y no uno por uno, los problemas son enunciados de forma negativa, indicando la deficiencia o la carencia de algo, de aquí que el  problema focal debe ser verificado por su correspondiente marcador (el marcador no es más ni menos que el hecho/s verificables), este marcador se precisa técnicamente por su vector de descripción VDP, los descriptores deben ser precisos y medibles y/o cuantificables (plausibles de monitoreo), deben ser suficientes, no deben referir a causas o consecuencias y no deben reiterar de manera diferente lo enunciado por otro descriptor. Mientras que las causas indican a cuáles variables debe su existencia el problema, las consecuencias indican el impacto del problema.

Como mencioné antes los problemas no son sencillos de identificar ni son obvios, la explicación de un problema entonces exige que se precisen las variables a explicar, los argumentos de las causas que explican los marcadores del problema y las consecuencias que de ellos se derivan.

El PES propone para desarrollar y explicar de manera gráfica la utilización del flujograma situacional; en él se relacionan las causas entre sí con el VDP y ambas con las consecuencias. Aquí podemos distinguir las causas que son flujos, de las causas que son acumulaciones, estas representan a los actores, sus capacidades e incapacidades políticas (condicionan la producción de los flujos) y aquellas representan la dinámica de cambio pueden ser de producción, acción o hechos (afectan directamente al VDP). También encontramos las causas que son reglas, o normas que de hecho o derecho regulan el proceso.

Una vez tenemos el flujograma situacional debemos seleccionar los nudos críticos, estos son las causas críticas consideradas centros oportunos y eficaces de acción, que concentran la atención del actor social, ya que actuar sobre ellos tendría un alto impacto sobre el VDP del problema.

Con los nudos críticos podemos armar el árbol de problemas, el cual es un instrumento de operacionalización de acciones que convertirán los VDP en VDR (vector descriptivo de resultado), en el árbol de problemas se vinculan los nudos críticos entre sí y con los descriptores del problema focal.

Siguiendo a Matus afirmamos que gobernar exige articular constantemente tres variables:

• Proyecto de gobierno: propuesta de objetivos y medios
• Capacidad de gobierno; “expertis” para conducir
• Gobernabilidad del sistema: cuál es el grado de dificultad de la propuesta.

Estas tres variables son lo que se da en llamar el triángulo de gobierno , dado que cada una depende de la otra.

“La planificación situacional nos dice que nunca se gobierna con total gobernabilidad del sistema y toral capacidad de gobierno. Debe haber un equilibrio dinámico entre proyecto de gobierno, capacidad de gobierno y gobernabilidad.” (Matus)

Por ello es importante realizar el análisis de la relación actores, recursos y determinación del control de recursos de los actores sobre los nudos críticos.

Sin un buen menú diario de decisiones (MDD) es imposible administrar los tres cinturones del gobierno. Matus en El Método PES  plantea que un gobierno puede enfrentar tres tipos de balances negativos que pueden llevarlo a fracasar con niveles distintos de complejidad.  

• Deficiente selección de problemas, causada a su vez, por la carencia de una gran estrategia o por la carencia de un buen sistema de evaluación de la marcha del gobierno; en este caso sus decisiones no dan en el blanco de las aspiraciones y necesidades ciudadanas, no aprovechan las potencialidades del sistema, ni enfrentan las amenazas a las conquistas ya alcanzadas. 
• Mala selección de las tecnologías en los proyectos elegidos, sin la debida consideración situacional de los aspectos políticos y técnicos, lo cual conduce a pagar un costo político o económico excesivo por cada decisión.
• Deficiente gerencia por problemas y operaciones a raíz de una baja la capacidad de ejecutar lo decidido.

Los balances serán calculados por la Unidad de Procesamiento Tecnopolítico, que es una pequeña asesoría inmediata; si hablamos de tres cinturones el principio fundamental es compensar el apriete de unos con la holgura de otros; dado que a un déficit en estos tres balances de gestión inevitablemente desacumula poder y provoca pérdida de prestigio.

Momento Normativo

En el Momento Normativo del planeamiento estratégico lo que pretendemos es diseñar la imagen que se proyecta a futuro, la cual esperamos materializar con las acciones que realizaremos en el presente. En contraposición con los problemas que hemos relevado en nuestra situación inicial formulamos y diseñamos de manera propositiva el contenido del plan. Es la contracara de la moneda, es decir es la contracara de nuestra situación problemática, diseñamos el deber ser, para ello debemos:

• Describir la misión actual y futura,
• Establecer el objetivo de gran visión,
• Describir de los valores de la organización
• Desarrollar del árbol de objetivos, (es la contracara del árbol de problemas),
• Diseñar de las operaciones para alcanzar los objetivos

Como vemos las acciones mencionadas conforman un conjunto de actividades reflexivas; el objetivo de gran visión es una idea fuerza que se ubica en tiempo futuro, los valores están constituidos por los modos de percibir y a actuar de la organización, en tanto los objetivos son esas situaciones deseadas a las que se dirige la organización, expresando la superación del/los problema/s; las metas son fases intermedias de acción , los indicadores de resultado de los objetivos que nos hemos propuesto.

Cuando diseñamos el árbol de objetivos lo que hacemos es jerarquizar y ordenar los objetivos propuestos, y como ya hemos mencionado al ser la contracara del árbol de problemas, nuestros objetivos son las base de la estrategia de nuestras acciones.

El concepto de escenario se incluye en el marco del planeamiento estratégico, pues de este modo se establecen situaciones referentes en el futuro. Mientras el plan es el texto, el escenario es el contexto. (Ossorio, 2003)

En el planeamiento operativo se establecen las secuencias de las operaciones que hemos seleccionado para resolver el problema, después de realizar y analizar la viabilidad del plan pasamos del deber ser al “puede ser” en el siguiente momento explicaré los diferentes tipos de operaciones

Momento Estratégico

El Momento estratégico está compuesto por:

• Análisis y Formulación de estrategia
• Estrategia y construcción de escenarios
• Evaluación y factibilidad
• Instrumentación

La estrategia tiene sentido porque representa el reconocimiento pleno de la importancia del sujeto en el logro de los objetivos, la elaboración de una estrategia requiere como punto de partida un objetivo o conjunto de objetivos, la voluntad de alcanzarlos y los medios para hacerlo.

Ossorio (2003) afirma que “la estrategia es entonces, un método de pensamiento que organiza, desde la particular percepción de los distintos actores sociales, clasificando, jerarquizando y valorando los datos de la “realidad […]” de un modo consciente y calculado y con la impronta de sus intereses e ideología, con vistas a influir favorablemente en el curso de los acontecimientos”

El análisis estratégico involucra al menos cinco procesos:

1. Conocer el poder en juego: cuál es el poder de los actores sociales, las capacidades del actor social frente a los demás actores sociales, sí poseen control y en qué medida, de los recursos críticos que exige el juego;
2. Identificar operaciones y actores conflictivos: para poder así elegir la mejor estrategia;
3. Analizar recursos críticos: precisando los recursos que son necesarios controlar para producir las operaciones del plan;
4. Determinar quién controla los recursos: cuáles son los recursos críticos están bajo el control del actor social que planifica, cuáles están bajo control compartido y cuáles fuera de control;
5. Precisar el peso de cada actor social:  analizar cuál es el conjunto de elementos que componen las capacidades de acción del actor social y que permiten valorar sus atributos en la puesta en marcha de las operaciones.

Como vemos en el gráfico los componentes del pensamiento estratégico constantemente interactúan y se rectifican, por el simple hecho que quienes elaboramos las estrategias estamos en constante acción, pensando, analizando, evaluando y eventualmente efectuando correcciones.

Es momento de realizar la reflexión estratégica y a partir de la confrontación de los nudos críticos que hemos señalado con los objetivos, es que podemos definir las apuestas, estas son las afirmaciones que hacemos al cambiar la connotación negativa de los frentes de ataque por una situación positiva a través de un conjunto de operaciones. A partir de las cuales obtenemos la gobernabilidad del sistema, es decir la relación de peso entre las variables que podemos controlar en nuestro plan de acción y aquellas que no.

Parafraseando a Darío Machado con la construcción de escenarios, entramos en el terreno de la incertidumbre, porque la construcción de escenarios se fundamenta en un ejercicio creativo que al pensar el futuro se levanta sobre el conocimiento actual, pero en otro nivel y con una estrategia para actuar y hacer realidad aquél por el que se decide trabajar.

“Entre las ventajas que tiene la aplicación de escenarios podemos enumerar las siguientes: 

• Se mueve en el terreno de las incertidumbres,
• Abre el pensamiento hacia los espacios adyacentes y amplía la perspectiva y da espacio a fenómenos impensados hasta el momento,
• Evita las visiones estereotipadas,
• ofrece diversas variantes del futuro pensado,
• Entrena el pensamiento colectivo,
• Aporta nuevos códigos de entendimiento en la organización,
• Estimula la comunicación entre los integrantes,
• Mejora la comunicación al interior de la organización […]
• Deja un importante caudal de información política para la organización. (Machado, 2014)

Como dice Rauber (2012) “Nunca se podrá eliminar lo impredecible y lo espontáneo. Pero sí se puede trabajar para reducir al mínimo su presencia y su incidencia en el curso de los acontecimientos”.

El actor social que planifica o el organismo planificador cuando analiza la gobernabilidad del sistema analiza el control de las variables  y el diseño de las operaciones:

o   Operaciones OP: Operación bajo control (son las operaciones normales que se encuentran bajo control total de la gestión).

o   Operación DOP: Demanda de operación.

o   Operaciones OK que se diseñan para construirle viabilidad a alguna operación OP, por consiguiente, no tienen directamente eficacia direccional, sino eficacia procesal. Estas operaciones OK en caso que fallen, puede ser concebida una operación OK alternativa, y las metas del plan no tienen necesariamente que ser afectadas. 

Momento Táctico Operacional

El momento Táctico Operacional es el momento central en la mediación entre el conocimiento y la acción. Las principales dificultades con esa mediación son de comunicación y de ritmo.

Siguiendo a Matus podemos decir que el problema de comunicación reside en el conflicto cultural entre concentración estratégica, y distracción táctica. La ceguera propia del actor en situación se agrava en la tensión de la acción coyuntural y produce la distracción de los conductores comunes hacia las cuestiones urgentes pero menores. El planificador económico, por su parte, tiende a rezagarse respecto de las oportunidades y a construir sus propuestas con una visión muy parcial de la situación.

Si el problema central de la planificación es la coyuntura presente, surge un problema de asincronía entre la velocidad con que cambia la situación real día a día y la velocidad con que un actor puede hacer un plan para actuar sobre ella. En esta batalla entre velocidad de cálculo y velocidad de cambio de la realidad, el plan – libro queda al margen de toda competencia: siempre está detrás de los hechos.

El cálculo del planificador y la acción concreta que altera la realidad situacional se entrelazan en el proceso de planificación, estableciendo una cadena del tipo: cálculo ———> acción —―—> cálculo, cuya velocidad no puede ser inferior a la de la cadena: acción ――> alteración de la situación —―—> acción.

El cumplimiento de tal condición depende no sólo de la velocidad del cálculo, sino también de la información oportuna o de la previsión del cambio situacional.

La acción concreta se hace en el presente e impacta en el futuro. Aunque orientada por el futuro deseado, el centro de la planificación es el cálculo que precede y preside la acción que gesta un arco de coyuntura. El futuro pesa en el plan como una prealimentación de distinta longitud de vista, un mes, un año, un quinquenio, una década, etc., que traída a la mano en el presente nos permite encadenar direccionadamente lo que debemos y podemos hacer hoy para alcanzar mañana los objetivos con que nos hemos comprometido. El presente nos permite hacer y el futuro nos señala el debe ser.

La retroalimentación de la toma de decisiones consiste en examinar el pasado reciente para redefinir la situación inicial antes que nuevos cambios alteren la realidad y así poder actuar en conocimiento de la nueva situación inicial para corregir el plan siguiente después de aprender de la experiencia que ofrecen los cálculos pasados.

Bibliografía

• HUERTA, Franco: El Método PES, Planificación Estratégica Situacional. Entrevista a Matus Carlos, Fundación Altadir, 1993. (Sesión 4.- Cálculo Interactivo y Orden Abierto. Digitalizada)
• MATUS, Carlos; Política, planificación y gobierno, Edición de Fundación Altadir, 1987, con la colaboración de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económico Social (ILPES). 
• MACHADO RODRÍGUEZ, Darío Lorenzo: Escenarios políticos: métodos para elaborar correctamente las estrategias Ia ed. – Ciudad autónoma de Buenos Aires: CTA Ediciones, 2014
• MATUS, Carlos; Adiós, Señor Presidente, Colección Planificación y Políticas Públicas; Universidad Nacional de Lanús, Buenos Aires; 2007. 
• MATUS, Carlos, Teoría del Juego Social, Ediciones de la Universidad Nacional de Lanús (UNLa), Lanús, Pcia. de Buenos Aires, 2007. 
• OSSORIO, Alfredo. Planeamiento Estratégico. Ed. INAP. Buenos Aires, Argentina, 2003. 
• RAUBER, Isabel, Análisis de coyuntura política. Elementos conceptuales y metodológicos, Editor: Escuela de Gestión Pública Plurinacional, La Paz, 2012.

Para analizar y comparar “el modo en que históricamente el Estado determina la organización del  poder político”, utilizaré los textos de Hirsch, Migdal y Vilas.

Iniciaré el recorrido utilizando el texto de Carlos Vilas en el cual, tanto como en los otros dos textos seleccionados, queda claro que el Estado Moderno se inicia con el surgimiento de la sociedad burguesa capitalista, las decisiones de poder y las acciones emprendidas por el Estado son el resultado de la acción colectiva, de los conflictos y conciliaciones que se generan en el transcurso del tiempo y generan un efecto de “dominación” condicionando y orientando los comportamientos sociales. La dominación es el ejercicio del poder inscrito en una estructura permanente, basado en la capacidad o aptitud de adoptar decisiones y disponer de medios para ejecutarlas.

Tanto Vilas como Mann utilizan el concepto de poder infraestructural haciendo referencia a la eficacia del Estado para penetrar la sociedad e influir sobre ella. Es un poder “Con” la sociedad, ya que es la eficacia de coordinación de la vida social a través de las instituciones estatales, este poder infraestructural viene dado por la utilidad social en cualquier tiempo y lugar, de la centralización territorial que no pueden ser suministradas por la sociedad civil, entonces delegan en el Estado tal capacidad. Como producto de la utilidad de la centralización territorial incrementada para la vida social en general, es que podemos hablar de: “el poder autónomo del Estado”

Aunque en los textos seleccionados de Hirsch y Migdal no se utiliza el término “infraestructural” veremos que de todas formas remiten a la capacidad de actuar  e influir en la sociedad, en tanto que para ellos el Estado es una relación social, y veremos también la importancia de la autonomía y la autoridad más allá del poder coercitivo y el miedo a la represión.

Los medios para obtener obediencia son tres: 1) el poder económico, basado en la distribución y apropiación de los recursos que permiten la subsistencia; 2) el poder ideológico, asentado en la idea de persuasión, en la capacidad de influenciar los comportamientos humanos, y 3) el poder político, el cual consiste en la armonización de los intereses de los diferentes actores sociales, este poder político siempre está orientado hacia determinados modos de organización y conducción del conjunto social.

Es el Estado quien produce identidades, es decir nombra a la población constituyéndola en sujeto de derechos, haciéndola portadora de responsabilidades y obligaciones. 

Hirsch en “Qué significa el Estado”, nos propone que la estructura que denominamos Estado surgió recién con la sociedad burguesa capitalista, ya que es en este tipo de sociedad donde se da de modo peculiar la socialización capitalista, es decir la separación y a la vez la vinculación que se produce de forma simultánea entre la política y la economía. 

Como el Estado es una relación social entre individuos, grupos y clases, el Estado es la compactación de la relación de las fuerzas sociales, en las sociedades capitalistas las dos formas básicas en las que se objetiviza la interrelación social son, el “valor” es decir el dinero; y la “forma política”, esto es el Estado separado de la sociedad.

El Estado en las sociedades capitalistas no representa solo el aparato coercitivo, sino que como se ubica por encima de la competencia y las luchas sociales, se expresan en él la comunidad política de la sociedad de forma cosificada y objetivada. 

Para Hirsch es posible hablar de Estado como forma de dominación cuando se forma una aparato de poder autónomo y centralizado, separado de la sociedad y la economía, en donde se diferencia como esferas funcionales de la sociedad la economía y la política. Es importante remarcar junto a Hirsch que la economía no antecede a la política ni histórica ni teóricamente hablando.  El Estado tiene que intervenir en el accionar del mercado, es por esto que en última instancia el autor plantea que tiende a suprimirlo. 

Según el texto de Migdal, autor heterodoxo, pone el énfasis en lo simbólico, es el Estado quien define el sentido común, el reconocimiento de las vivencias de los ciudadanos.  El autor señala que a diferencia de las estructuras políticas premodernas, el Estado ha buscado imponer una conformidad máxima y  uniforme sobre la vida social dentro de lo que son sus fronteras. Si bien el autor desarrolla diferentes perspectivas para el estudio del Estado, ya sea haciendo foco en  la cultura, en las estructuras, en las instituciones, en las relaciones entre el Estado y la sociedad o la elección racional; vale decir que la mirada ante todo está puesta en la autonomía de su estructura, es decir que el Estado es una entidad que puede ser aislada en el análisis. 

Lo que para Migadal hace moderno al Estado moderno, no solo radica en las demandas de éste sobre los individuos sino también el efecto de sus prácticas para ratificar el derecho sobre la conciencia colectiva, es decir la identidad como Nación que genera el Estado.

Las relaciones Estado-Sociedad

Mientras Michael Mann, define al Estado de una manera dual, por lo que el Estado parece institucionalmente y por lo que hace, es decir sus funciones. 

Sigue la propuesta de Weber en cuanto a los elementos principales que posee el estado, es decir un “conjunto diferenciado de instituciones”, una “centralización política irradiada del centro hacia superficie”, un “territorio demarcado” y un “monopolio coactivo de la autoridad” apoyado en la violencia física.  Con lo cual la definición del Estado se centra en la institucionalidad, y la funcionalidad viene dada por la dominación coactiva.

Mann se pregunta sobre la naturaleza del poder de los Estados y qué significa ese poder Estatal, entonces establece dos dimensiones: el poder despótico de la élite estatal, es decir las acciones que pueden llevar adelante las élites sin mediar negociación con los diferentes actores de la sociedad civil y el poder infraestructural, es decir la capacidad del Estado de penetrar en la sociedad civil y ejecutar las decisiones políticas a lo largo y ancho del país.

Distingue 4 tipos ideales de Estado en los que se dan los dos tipos de poder  planteados por él: el Estado feudal, donde el poder despótico y el infraestructural  es bajo; el Estado imperial, donde el poder despótico es alto pero el infraestructural es bajo; el Estado burocrático, en el que el poder despótico es bajo y el infraestructural alto y el Estado Autoritario en el que ambos poderes se presentan de forma alta.

El análisis se centra en las democracias capitalistas y nos dice que:  “Los Estados en las democracias capitalistas son en un sentido débiles y en otro fuertes. Son «despóticamente débiles» pero «infraestructuralmente fuertes». (Mann, 2006: 8)

Esto quiere decir que los poderes despóticos de la élite estatal están disminuyendo mientras que el poder infraestructural avanza a pasos agigantados penetrando en nuestra vida cotidiana , puesto que el Estado puede desde gravar los salarios, almacenar y obtener información de forma inmediata sobre todos los ciudadanos. 

Ahora bien, ¿quién controla el poder del Estado? la respuesta sin preámbulos es la sociedad civil, ya sea por medio de los electores, como así también la ley. 

Mann establece cuatro “tecnologías logísticas” para la penetración efectiva del Estado

• División del trabajo
• Alfabetización
• Pesos y medidas, Monedas
• La velocidad de comunicación de mensajes/ transporte de personas y cosas

 El poder del Estado no deriva de técnicas o medios de poder peculiares. Las variadas técnicas de poder son de tres tipos principales: militares, económicas e ideológicas. Si bien estos medios también son utilizados en todas las relaciones sociales, el Estado los utiliza de manera combinada y en un sentido diferente, tanto socioespacial como organizativo ya que solamente el Estado está intrínsecamente centralizado sobre un territorio delimitado sobre el que tiene poder autoritario.

Por su parte Kohli analiza la manera en que el poder estatal se organiza y como su utilización influye decisivamente en la industrialización de los países periféricos o en desarrollo, el autor  identifica tres tipos ideales de patrones históricos, los estados neo patrimonialistas; los capitalistas cohesivos (también llamados desarrollistas) y los estados fragmentados multiclase. 

Siguiendo al autor los primeros han tenido resultados desastrosos en cuanto al desarrollo debido a su forma de establecer la relaciones entre el Estado y la sociedad ya que sus objetivos han sido socavados por intereses personales o de grupos particulares; en tanto los otros dos tipos ideales presentan en mayor o menor medida una burocracia competente y esto ha permitido forjar vínculos con los grupos económicos de la sociedad y diseñado instrumentos políticos eficaces. Para Kohli sin embargo los estados fragmentados multiclases son los verdaderos estados modernos ya que para él cuentan con autoridad de mando y están inmersos dentro de una arena pública bien establecida lo que lleva a que los líderes asuman las responsabilidades ante malas políticas públicas. 

Es entonces importante analizar contextualizadamente cuál es el impacto que una misma política pública puede tener, ya que aplicada a diferentes escenarios, ya que puede variar sus resultados. 

Asimismo es es la clave para entender la efectividad relativa de la intervención estatal en la economía, identificar las variaciones en las que los Estados se organizan y las relaciones institucionalizadas del Estado con el sector privado.

Para Kohli las instituciones son patrones sociales que sólo se gelifican con el tiempo y una vez gelificadas, perduran más allá de las fuerzas que las hicieron surgir

El poder puede ser más o menos legítimo y puede ser utilizado de manera positiva como incentivo, como castigo o amenaza de tal, lo que es claro que es el grado de poder para definir  y perseguir sus metas.

Como dice Kohli el poder es un recurso social pudiendo disminuir o crecer dependiendo de las capacidades organizacionales de sus instituciones, es decir del grado de burocratización pública y del modo en que estas tejen las relaciones con las clases sociales, especialmente con las clases productoras intervinientes en sus países. De esto se desprende el rol fundamental del Estado para diagnosticar y poder actuar en los diferentes problemas y en la asignación de recursos para poder efectivizar el progreso tecnológico y lograr así el progreso económico de forma sostenida, mitigando la pobreza y equilibrando la distribución equilibrada en la sociedad

En tanto para Evans el Estado es un elemento activo en la interacción Estado/Estructura social y debe considerarse a dicha estructura como el productor de la acción estatal. Evans clasifica los Estado en dos tipos ideales: el predatorio, y el estado desarrollista y los que él denomina casos intermedios

La principal característica de la capacidad del Estado no está simplemente vinculada a la pericia y la perspicacia de los tecnócratas que lo integran sino en en la estructura institucional que debe ser perdurable y eficaz, para ello el autor acuña el término de “Autonomía enraizada”. El enraizamiento conforma la solución ante la falta de capacidad estatal, y es indispensable dado que las políticas públicas deben responder a los problemas de los actores privados , de quienes se depende para su implementación.

La globalización capitalista como factor ordenador

Para analizar de qué forma el desarrollo reciente de la globalización capitalista afecta la organización, competencia y eficacia del Estado, utilizaré la bibliografía propuesta centrándome en los textos de Sassen, Arceo, Vilas y Jessop.

Para comenzar es necesario definir el estado siguiendo a Vilas como la institucionalización de las relaciones de poder entre fuerzas sociales y la articulación con el sistema internacional de relaciones políticas, comerciales y financieras; definire a la soberanía como la autoridad en la que reside el poder político correspondiente a un estado independiente, en la actualidad, y luego de las atrocidades cometidas en la Segunda Guerra Mundial y de redactarse la Carta de Naciones Unidas y sancionarse el 10 de diciembre de 1948 la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la soberanía es la voluntad del pueblo imbricada en el Estado Nación. Por último diremos que la autonomía es la capacidad de los estados para definir objetivos y fijar metas, así como también la habilidad de seleccionar, emplear y movilizar recursos manteniendo bajo control las restricciones bajo las cuales operan las políticas públicas, incluyendo el comportamiento de otros actores.

Siguiendo a Sassen la soberanía de los estados modernos se constituyó en territorios mutuamente excluyentes y en la concentración de la soberanía en las Naciones. Hoy en día, gracias al desarrollo de la globalización, las fuerzas más influyentes de la economía global poseen la capacidad de desarticular la forma específica de intersección de soberanía y territorio. Sin embargo esto no significa necesariamente que la soberanía y la territorialidad sean menos importantes en el mundo globalizado. Lo que sucede es que existen al menos 3 nuevos componentes que deben ser considerados: La territorialidad de la economía global; los nuevos ordenamientos jurídicos y la virtualización de las actividades económicas. Si analizamos cada uno de ellos tenemos que, la territorialidad y la soberanía tienen dos implicaciones, por un lado está la dispersión geográfica de las factorías, las oficinas y delegaciones y por el otro, la concentración y centralización de funciones centrales en países muy desarrollados; con los nuevos ordenamientos jurídicos se presenta una forma de desregulación nacional y una extra territorialización, lo que conlleva a una merma en la importancia del Estado. Por último, la virtualización de la economía requiere nuevos mecanismos de control vinculados a la digitalización y a los mercados electrónicos de gran magnitud. 

Estos componentes que conforman la nueva geografía del poder, sumados a los cambios globales, ponen de manifiesto la dualidad que se genera en la relación entre la economía global y los Estados Nación, donde parecería que los primeros ganan lo que pierden los segundos.  En esta nueva fase de la globalización capitalista se produce un fenómeno de transnacionalización en la que se conforma una red integrada de filiales y de empresas contratistas, a diferencia de la fase anterior donde las multinacionales estaban gestionadas a cargo de directivos locales, quienes seguían los designios de la casa matriz y a ella remitían las utilidades. 

Siguiendo a Arceo el funcionamiento de las transnacionales deriva en el libre comercio, ahora bien nos preguntamos ¿cuán libre es ese comercio? ya que si se deja actuar libremente al mercado, los países industrializados y más desarrollados fijan la senda que deben recorrer el resto de los países en vías de desarrollo, dejando limitadas las ventajas comparativas naturales a la espera de que el incremento de la desocupación y el descenso de los salarios los torne también, en plataformas de exportación, si esto no es impedido por el deterioro de la infraestructura y la degradación de las condiciones políticas y sociales. 

Esta degradación se produce no solo por la amplia brecha tecnológica sino también por la ofensiva del capital contra el trabajo, la ausencia de una burocracia nacionalista consistente capaz de controlar el aparato financiero e industrial. 

No obstante esto, ni el capitalismo, ni la relación capital – trabajo  pueden reproducirse a través de las relaciones de mercado; son necesarios modos complementarios de reproducción, regulación y gobernanza.

Parafraseando a Vilas la globalización la debemos entender como un fenómeno influenciado políticamente más que tecnológicamente. Primero, porque la apertura de los mercados de capital ocurrieron como resultado directo de los gobiernos que respondieron a presiones de intereses nacionales frente a crisis internacionales, y segundo porque un número de estados busca directamente promover y estimular más que constreñir la internacionalización de la actividad empresarial en el comercio, la inversión y la producción. 

Por ello es posible sostener junto a Sassen que lo que se producen son nuevas relaciones, y ello no significa que la soberanía y la gobernabilidad se vean reducidas; sí siguen siendo características fundamentales del sistema internacional ya que sin ellas sería inviable la organización internacional, lo que ocurre es que sus límites se han visto desplazado hacia otros ámbitos institucionales fuera del Estado y más allá del territorio nacional. 

El desarrollo creciente de la globalización afectará por consiguiente en mayor o menor medida la organización, competencias y eficacia de los Estados dependiendo de de la fuerza política cada uno de ellos, es decir del poder infraestructural que le permita penetrar en la sociedad incidiendo en su configuración efectiva.

Las capacidades estatales movilizadas

En su artículo Completa explica las diferencias que hay entre las capacidades estatales que se requieren en una  gestión burocrática estatal y las requeridas en un modelo gerencial  del New public management más vinculado a la gobernanza y a la accountability, a raíz de las reformas de primera y segunda generación propuestas para que el Estado sea eficiente y eficaz. 

Para el autor el buen desempeño del Estado se relaciona con cuatro capacidades específicas:

1. La capacidad Institucional, referida a la habilidad para fijar y hacer efectivas las reglas que gobiernan las interacciones políticas y económicas;
2. La capacidad técnica, es decir la habilidad para administrar políticas macroeconómicas así como las políticas públicas;
3. La capacidad administrativa, vinculada a la habilidad para proveer bienes y servicios;
4. La capacidad Política, es decir la habilidad para dar respuesta y afrontar las demandas de la sociedad

Y luego agrega una última capacidad que es la capacidad Relacional, referida a la habilidad de relacionarse con el conjunto de actores sociales, económicos y políticos.

Si bien en el texto se tratan varias acepciones a la definición de capacidad estatal es pertinente coincidir con la que termina formulando el autor “ La habilidad real y potencial que deben poseer los Estados y sus agencias específicas para articular intereses sectoriales, decidir un rumbo y tomar decisiones de manera autónoma, superando de manera exitosa las restricciones que plantea el entorno institucional; con el fin de alcanzar los objetivos organizacionales y promover el bienestar general”

Al analizar los casos propuestos sobre la creación de una cuasi moneda como los patacones en la Provincia de Buenos Aires  y el programa de precios cuidados por el Estado Nacional veremos en profundidad cómo se desarrollaron estas capacidades y de qué forma se articularon para que se produzca un avance, si es que lo hubo, relevante.

Siguiendo con Completa, la capacidad de gobierno se presenta como una dimensión constitutiva de la capacidad estatal, la cual debe ser reforzada y ampliada mediante la planificación estratégica, puesto en claro esto es posible afirmar que en el caso de la disputa entre el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y el Estado Nacional en agosto de 2001 las tensiones entre ellos se exacerba al no encontrar una respuesta a la demanda de fondos y la crisis económica que atravesaba el Estado. El equipo burocrático de gobierno provincial compuesto por aquel entonces por profesionales reunían dos fuentes de formación, la especializada, (en su mayoría economistas) y la política, permitiéndoles moverse justamente entre la política y la técnica; aunque la creación de un recurso no deseado como los patacones permitió dar solución al grave problema de liquidez ocasionado por la convertibilidad. Aunque Repetto sostiene que es necesario la combinación de dos de las capacidades y menciona la capacidad administrativa y la capacidad política, la medida no deja de ser acorde, eficaz y efectiva ya que coincidiendo con completa fue una medida tomada por un Estado Provincial enraizado con el entorno social circundante, dado que como dice Pereyra “el frente más relevante fue el de la calle”; haciendo alusión a los grupos empresarios, a los comerciantes, los productores y los trabajadores que parafraseando las declaraciones del texto, necesitaban agua en medio del desierto. Los patacones fueron aceptados por la sociedad en su conjunto y aunque no se puede negar que la medida trató de dar respuesta a las demandas de la sociedad, ahora bien esta capacidad que tuvo el Estado Provincial y el rédito político positivo que obtuvo inevitablemente nos conduce a la incapacidad que presentó el Estado Nacional, al no poder o no querer dar una respuesta de carácter federal para paliar la grave crisis institucional y económico-financiera que atravesaba, dejando la decisión en mano de cada una de las provincias. 

Por su parte Quiroga da cuenta como veremos a continuación que, las medidas del estado nacional fueron mucho más exitosas dado que se pusieron en juego una gran cantidad de capacidades estatales para motorizar el programa de precios cuidados

En el caso del programa de precios cuidados puede verse con mayor claridad la habilidad real y potencial del Estado para articular los intereses sectoriales ya que como menciona Quiroga fue una forma novedosa de articular los diferentes sectores intervinientes, permitiendo ampliar las capacidades estatales a partir de cuatro mecanismos:

1. La articulación con las redes informales de monitoreo, control y sanción;
2. La intervención directa del piso de venta de las principales cadenas comercializadoras;
3. El incremento en el flujo de intercambio de la información del sector privado y
4. La transferencia indirecta de recursos del sector privado a la operación del programa en un proceso más amplio de disciplinamiento del empresariado 

Como la capacidad del Estado sólo depende de los factores que se encuentran bajo su control; en este caso el Estado pudo maniobrar y articular según sus requerimientos con varios actores de la sociedad, desde el consumidor que oficiaba de controlador, hasta con los empresarios responsables de las principales cadenas de supermercados,  distribuidores y hasta los productores. El programa Precios cuidados como bien indica el autor del artículo lo que pretendió a diferencia de su homólogo venezolano fue un diálogo permanente en lugar de la confrontación, negociando en los plazos estipulados por el Estado los valores de los incrementos en los productos, así como incorporando productos de manera gradual al programa, incluso haciendo más competitivas las ventas dado que los productos incluidos eran de primera o segunda línea. Esto permitió ampliar considerablemente las capacidades estatales al involucrar al sector privado, las organizaciones sociales, la sociedad civil en su conjunto.

La dimensión cultural como agente condicionante

Es interesante para comenzar definir qué es la cultura, entendida como el conjunto de formas y expresiones que caracterizan en el tiempo a una sociedad determinada. Por el conjunto de formas y expresiones se entiende e incluye a las costumbres, creencias, prácticas comunes, reglas, normas, códigos, vestimenta, religión, rituales y maneras de ser que predominan en el común de la gente que la integra.  No es de extrañar, que las sociedades tratan de imitar las costumbres y la cultura de los países centrales,  abonando la idea de “Monocultivo institucional” que plantea Portes, la cual refiere a la importación de instituciones, al trasplante de formas institucionales, lo cual nos lleva a la una pregunta central para entender la dimensión cultural como condicionante del desempeño y estructura del Estado es siguiendo a Souza Santos ¿Cómo mantener vivo en mí lo mejor de mí y a la vez reconocer lo mejor de la diversidad que de manera autoritaria designa como ignorante, residual, improductivo o hasta inferior a mí? El potencial reside en la capacidad de articulación con otras formas, otros movimientos sociales  y las formas de organización y los objetivos del Estado. La difusión o importación de la cultura entre sociedades corre el riesgo de afectar niveles niveles profundos de la estructura social, con el consecuente resultado negativo de no producir evolución alguna sino todo lo contrario.

El cambio institucional no se da de la misma forma que los cambios de la estructura social y de clase o del sistema de valores, los cambios que aquí ocurren afectan a las instituciones pero no se dan de manera conjunta. Es posible afirmar entonces que existe una relación fantasmal entre teoría y praxis  dada las diversas realidades socio político culturales, no sólo producto de las diferencias de contexto sino más bien por la distancia epistemológica y ontológica.

Es la cultura, desde la esfera de valores, los marcos cognitivos y el conocimiento acumulado la que proporciona los fundamentos simbólicos  para analizar la diferencia entre lo que debe ser o se espera que sea y lo que en realidad es. Estos valores están implícitos en las normas, en las reglas prescriptivas de la sociedad y del Estado. 

Siguiendo a Portes, los individuos entran en el mundo social como ocupantes de un rol, los cuales se definen como el conjunto de comportamientos prescritos para quienes ocupan posiciones sociales particulares. Así como los valores se incorporan en normas, los diferenciales de poder dan lugar a clases sociales: grandes agregados cuya posesión o exclusión de los recursos lleva a diferentes oportunidades de vida y de capacidades para influir en el curso de los acontecimientos.

Las personas que tienen mayor poder de socialización pueden fluctuar con mayor facilidad de un rol a otro, esto dependerá de la posesión en gran medida de los tres tipos de capital  del que habla el sociólogo Pierre Bourdieu, el capital económico, (traducido en dinero) el capital cultural (ya sea incorporado, objetivado o institucionalizado, es decir aquel conocimiento cultural internalizado por el individuo a lo largo de su vida, las posesiones materiales propias de lo cultural, y las titulaciones) y el capital social, (aquel en el que se enmarcan los contactos que un sujeto pueda tener, es decir el entramado de relaciones sociales, que generan o no  beneficios). La sumatoria de todos estos capitales nos dan como resultado el capital simbólico que dota de prestigio a quienes lo poseen. Serán estos quienes (como dice Roland cit en Portes 2006:27) teniendo poder lo usen en su propio beneficio.

Las instituciones están sujetas a las dinámicas sociales,  dado que los roles formales y las jerarquías organizativas prescritas definen el funcionamiento real de las organizaciones. Las políticas públicas no pueden ser entendidas y estudiadas de manera aislada, es necesario enmarcarlas en el tipo de régimen político y de la acción de gobierno que las lleva adelante, esto se debe a que el gobierno es el factor clave que articula los regímenes políticos y las políticas públicas y lo que está en disputa no son solo estas políticas públicas sino un nuevo pacto político que contenga la dimensión del cambio civilizatorio. Para lo cual como dice Souza Santos (2010) es necesario el des-pensamiento político de los instrumentos teórico analíticos que impidieron los cambios, que pueden resumirse en tres conceptos transicionales: desmercantilizar, democratizar y descolonizar. 

La interculturalidad y la descolonización, invitan a dejar el monocultivo institucional, el eurocentrismo negador, convida la apertura del ámbito político a la interculturalidad, para así poder configurarlo desde una visión colectiva, haciéndose cargo de las diferencias a la vez que de las luchas de poder que se dan y darán entre los diferentes actores y sectores de la sociedad. Como camino para lograrlo la alternativa es el desarrollo deliberativo, es decir en términos Amartya Sen favorecer la democracia participativa en lugar de la delegativa.

Por ende las formas de gobernar se degradan como prácticas culturales por el modo de gobierno, este modo de gobernar como práctica cultural, Según Medellin Torres, la cultura política institucional se expresa a través de tres elementos fundamentales:

• la manera forma de peticionar entre los hablantes del proceso político o institucional;
• la forma en las que se ordenan las tácticas y estrategias gubernativas;
• el grado de consenso o represión que se requiere para cumplir con los resultados.

Entonces la dimensión cultural de la sociedad puede condicionar la estructura y desempeño del Estado al menos a través de cinco fuerzas potenciales que llevan a la transformación institucional: 

1. La dependencia de la trayectoria, produciendo cambios evolutivos en el nivel más visible;
2. La difusión, que provoca un cambio en los niveles intermedios  de la cultura; 
3. Los avances científicos y tecnológicos, que repercuten en las habilidades culturales y el orden normativo; 
4. La profecía carismática, ya sea secular o religiosa, capaz de transformar el sistema de valores y 
5. Las luchas entre elites de clases que pueden transformar la distribución del poder.

Bibliografía

ARCEO, Enrique (2005) “El impacto de la globalización en la periferia y las nuevas y viejas formas de la dependencia en América Latina”. Cuadernos del CENDES 60:25-61

BOURDIEU, Pierre “Los tres estados del capital cultural”, en Sociológica, UAM- Azcapotzalco, México, núm 5. (pp. 11-17).  Trad. E.Tenti F.

COMPLETA, Enzo (2017) “Capacidad estatal: ¿qué tipo de capacidades y para qué tipo de Estado?”. POSTtdata 22 (1) 111-140. 

EVANS, Peter (1996) “El Estado como problema y como solución”. Desarrollo Económico 140:529-562.

HIRSCH, Joachim (2005) “¿Qué significa Estado? Reflexiones acerca de la teoría del estado capitalista”. Revista de Sociología e Política (Curitiba) 24:165-175.

JESSOP, Robert (2008) El futuro del Estado capitalista. Madrid: Catarata, capítulo I. 

KOHLI, Atul (2009)  “Estado y desarrollo económico”. 

MANN, Michael (2006) “El poder autónomo del Estado: sus orígenes, mecanismos y 

resultados”. Revista Académica de Relaciones Internacionales 5 

MEDELLÍN TORRES, Pedro (2004) La política de las políticas públicas: propuesta teórica y metodológica para el estudio de las políticas públicas en países de frágil institucionalidad. Santiago de Chile: CEPAL.

MIGDAL, Joel (2008) “Estudiar el Estado”. Revista Académica de Relaciones Internacionales 8:1-41 

PEREYRA, Elsa (2018) “Recursos y saberes en la construcción de poder en el nivel subnacional: la experiencia del equipo del Ministerio de Economía de la provincia de Buenos Aires (1987-2997)”. Revista Perspectivas de Políticas Públicas N^o 15: 41-65. Descargar de www.revistas.unla.edu.ar/perspectivas

PORTES, Alejandro (2006) “Instituciones y desarrollo. Una revisión conceptual”. Cuadernos de Economía 45:13-52

QUIROGA, Juan Pablo (2017) “El síntoma de la estatalidad: controles de precios y las capacidades estatales. El caso de Precios Cuidados en Argentina”. Revista Perspectivas de Políticas Públicas N^o 13:109-137. Descargar de www.revistas.unla.edu.ar/perspectivas

RAUBER, Isabel (2017) “refundar la política: desafíos para una nueva izquierda latinoamericana”. Buenos Aires: Ediciones Continente

SASSEN, Saskia (2001) ¿Perdiendo el control? La soberanía en la era de la globalización. Barcelona: Ediciones Bellaterra, págs. 21-47.SOUZA SANTOS, Boaventura (2010) Refundación del Estado en América Latina. Buenos Aires: Eds. Antropofagia, págs. 49-106.VILAS, Carlos M. (2005) “Estado víctima o Estado promotor? El debate sobre soberanía y autonomía en el capitalismo globalizado”. En Carlos M. Vilas et al. (comps.) ) Estado y política en la Argentina actual. Buenos Aires: UNGS/Prometeo, 2006.VILAS, Carlos M. (2013) El poder y la política. El contrapunto entre razón y pasiones. Buenos Aires: Biblos, capítulos 1 y 2 

Con el advenimiento de la globalización y la revolución científico tecnológica, se produce un aceleramiento de los cambios políticos, sociales y culturales dominados  por la cuestión económica. Si tomamos los tres componentes trans-históricos: el territorio, la autoridad y los derechos, presentes en casi todas las sociedades que permiten historizar tanto lo nacional como lo global, como lo hace Sassen, vemos que si bien el territorio es la capacidad más relevante para la formación de una nación-estado, hoy día surgen toda clase de organizaciones ensambladas que no le dan el mismo valor que antaño; en el orden global resulta más importante la autoridad que el territorio. 

Existiendo un amplio rango de ensamblajes globales, altamente especializados que ejercen cierta autoridad sobre territorios de jurisdicción estatal, donde éstos habitan los espacios de manera translocal, conectados con muchos otros espacios sub-nacionales.

Si bien los estados-nación han perdido algo de su exclusiva autoridad territorial a manos de nuevas instituciones globales, avanzando sobre las economías nacionales a través de los mercados apropiándose parcialmente de lo que había sido construido como nacional; es posible afirmar junto a Garcia Delgado que, la globalización y la localización son dos caras de la misma moneda; puesto que el siglo XXI es globalmente económico y culturalmente local a la hora de comprender la dinámica social. 

Existe una dimensión inmaterial de la experiencia en la ciudad; dado que gran parte de lo que seguimos representando y experimentando como algo local, como ser un edificio, un lugar urbano, un domicilio, una organización activista justo ahí en nuestro vecindario, está en realidad localizado no sólo en lugares concretos donde se los puede ver, sino también en redes digitales con alcance global. Esta transformación de las capitales  y grandes centros urbanos nos permite llamarlas “ciudades globales», algunas como ciudades-estado y con ciertas políticas e instituciones específicas dentro del mismo Estado. Estos centros neurálgicos y estratégicos “modifican profundamente a las ciudades,  ya que éstas se desconectan de su región, se genera marginalidad entre centros urbanos y dentro incluso de las ciudades globales, se deterioran y hacen cada vez más periféricos vastos territorios, tales como centros manufactureros y portuarios” (Sassen 1998 en Iturburu; 2017: 12)

El emplazamiento de las ciudades tal y como las conocíamos pierde relevancia en términos geopolíticos pues, hoy en día esta ubicación en un lugar está declinada, inscrita, por la hipermovilidad de algunos de sus componentes. 

Conceptualizar la digitalización y la globalización a lo largo de estas líneas crea aperturas operacionales y retóricas para reconocer la importancia en desarrollo del mundo material aún en el caso de algunas de las actividades más desmaterializadas.

La globalización trae aparejada la creación de entidades supranacionales y organismos reguladores globales como el FMI, OMS, BM, etc. quienes sólo tratan con los Poderes Ejecutivos de los Estados Nación, lo que permite la adopción de lógicas globales por parte de los Ejecutivos que terminan incidiendo en decisiones al interior del Poder Legislativo. 

Sobre un mismo espacio convergen diversas geografías jurisdiccionales que desembocaron en manipulaciones del sistema legal nacional. Esta afirmación la hacemos teniendo en cuenta la historia reciente de nuestro país en materia económica y de intercambio con los organismos de crédito internacionales.

Consideramos que los actores corporativos internacionales han avanzado en la formación de estos nuevos instrumentos legales formales que tienen especial impacto en las finanzas, la economía y en el desarrollo de tecnologías. Estos instrumentos aún son dependientes del trabajo real de cada estado particular donde operan para desarrollar e implementar dichos instrumentos en el contexto específico de cada país. Se darán disputas de poder en distintos órdenes legales que contribuirán a producir un espacio operativo, enraizado en parte en componentes particulares de los sistemas legales nacionales, que han sido debilitados por los mercados internacionales. Agravándose en la medida que reinsertar un conflicto en el sistema legal nacional puede asegurar un progreso más lento que en la jurisdicción privada de arbitraje comercial internacional.

Las nuevas tendencias institucionales de los Gobiernos locales: Articulación multinivel y centralidad del nivel local. 

En nuestro país existen múltiples dimensiones y competencias municipales, la variación radica en la antigüedad de las constituciones provinciales puesto que es en ellas en las que se establece la potestad de los gobiernos locales.  A raíz de la reforma constitucional de 1994 en la que se le otorgó “cierta” autonomía a los gobiernos locales, en el art. 123°, explícitamente señala:

“Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto en el art. 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”

En el caso de la provincia de Buenos Aires, la constitución provincial no menciona la autonomía ni modifica el régimen municipal.

Con la descentralización administrativa promovida a partir de la reforma constitucional se vió una marcada ralentización de los cambios estructurales en los gobiernos locales en relación a la producida por el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales.

Muchas de las reformas, encaradas más por necesidad que por deseo, no fueron acordes a la estructura organizacional ni legal de los municipios; es por ello y ante el surgimiento de relaciones más horizontales entre el gobierno local y la sociedad civil, las ONGs, empresas, sindicatos, que generan incentivos tendientes a la cooperación, la responsabilidad y el mejoramiento de la gestión, surge una concepción política dialoguista y negociadora.

La descentralización y territorialización de los municipios, a través por ejemplo de las delegaciones municipales por barrios y/o localidades, le otorga un rol subsidiario respecto de las organizaciones territoriales.

Éste nuevo vínculo entre el gobierno local y la sociedad civil plantea un modelo arquitectónico institucional en el que debe efectuarse una apertura mayor, con transparencia, acceso a la información pública, incremento de los incentivos para la participación, como ejemplo algunos municipios  implementaron la llamada banca 25 en la que los ciudadanos podían en sesión especial del Honorable Concejo Deliberante integrar con voz pero sin voto el cuerpo legislativo. O a través del fomento, interacción y coordinación de los centros vecinales; fomento de la creación de los foros de seguridad; permitiendo el control externo de las cuentas públicas. La gestión estratégica pensada a largo plazo, con mayor efectividad y transparencia, permitiendo un liderazgo de alta dirección. Los servicios públicos  descentralizándose se concesionan o tercerizan.

Entendemos tal como lo hace Cravacuore (2011) a las Relaciones Intergubernamentales (RIGs) de carácter intermunicipal a las relaciones existentes entre unidades que sean o representen gobiernos a nivel local, según corresponda a la división socio-territorial de los Estados nacionales en particular. Cuya condición base es que posean algún grado de autonomía y determinación en un ámbito establecido de competencias territoriales

Por ello la cooperación intermunicipal, o multinivel es otro eje de acción surgido del nuevo modelo post reforma del ‘94, la articulación entre diferentes municipios o entre municipio – provincia, y hasta municipio – nación permite superar las deficiencias económicas de los gobiernos locales, o lo que en palabras de García Delgado (1997) son las deseconomías de escala en los inframucipalismos.

Así mismo el entramado intermunicipal permite aumentar la capacidad de negociación frente a prestadores de servicios de nivel provincial o nacional, proveedores y contratistas; favorecer también la ejecución de obras públicas e incrementar el acceso a la información, tendientes propiciar el desarrollo regional.

Comparación de la agenda tradicional y la agenda post globalización de los gobiernos locales: límites, posibilidades y desafíos. 

Los gobiernos locales están enmarcados funcionalmente por las leyes provinciales, de ellas se desprende como vimos en la respuesta anterior las funciones o competencias.

La competencia tradicional es la referida a la labor netamente administrativa para el funcionamiento del cuerpo gubernamental, entre las cuales se incluye la planificación; la gestión de personal; el planeamiento urbano; la gestión de la obra pública, trazado de red pluvial, agua potable, gas natural, entre otros; los permisos catastrales y el control regulatorio sobre las obras civiles; así como también la prestación de servicios públicos, como ser el alumbrado, barrido y limpieza de la vía pública, la recolección de residuos, etc.

En tanto las nuevas competencias les otorga a los gobiernos municipales el rol de agente de promoción económica. Con ella nos referimos, siguiendo a Tecco (1997) a los incentivos que genera el gobierno local para la instalación, desarrollo y permanencia de empresas o comercios que propicien la inversión y la innovación de los municipios. También le corresponde ser facilitador de oportunidades vinculando el sistema educativo a la actividad económica y productiva evitando la migración de jóvenes. En la actualidad una de las competencias que ha ido cobrando relevancia es la del cuidado medioambiental; procurar el bienestar de la población, por ejemplo colaborando activamente en la redistribución del ingreso promovida por los estados nacionales, como ejemplo podemos mencionar los servicios del Servicio Alimentario Escolar (SAE) que durante el período del aislamiento social preventivo y obligatorio (ASPO) siguió entregando alimentos y acompañando a las familias más vulnerables. No debemos olvidar la competencia en materia de seguridad, con el surgimiento de las policías locales.

Es interesante analizar cada una de ellas un poco más en detalle. La promoción del desarrollo es generalmente una tarea de la agenda provincial, aunque ha sido ampliamente esperada por los ciudadanos ya que activan y ponen en valor a la sociedad en general, son contados los casos en los que las constituciones provinciales mencionan explícitamente todos los aspectos que esta competencia implica. En cuanto a la penetración del gobierno local en el sistema educativo, la descentralización de las atribuciones y competencias provinciales transfirió parte del sistema educativo a los municipios, en el caso de la provincia de Bs As los jardines de infantes forman parte de las agendas post globalización.

La integración social y comunitaria como mencionamos se articula y enmarca con las normativas nacionales en cuanto a la redistribución del ingreso, son los municipios quienes fomentan la acción social distribuyendo apoyos y ayudas a los merenderos y comedores comunitarios; también garantizan la protección de las instituciones culturales, recreativas y deportivas, como ser la asistencia a los clubes de barrio.

Si bien el nuevo protagonismo urbano requiere la delegación de funciones del Estado Nacional entre los distintos niveles de gobierno, y que la gran mayoría de los países desarrollados e industrializados adopten el principio de subsidiariedad, a fin de acercar las decisiones a los ciudadanos, tomándolas en los niveles más próximos a ellos, asegurando la transparencia y la eficacia de la acción de los poderes públicos; la mayoría de los municipios en nuestro país no son innovadores y asientan sus competencias en meras funciones burocráticas. La responsabilidad, el compromiso con el ciudadano, la transversalidad y la transparencia de las acciones de los gobiernos locales continúan siendo un desafío.

Gobierno local y gestión concertada de lo público: análisis de la articulación entre Estado local y sociedad civil local en el marco de las políticas públicas.

Para entender la relación que existe entre el gobierno local y la gestión concertada de lo público con la sociedad civil, debemos primeramente definir la gestión local, que como implícitamente vimos en el desarrollo de este trabajo no es lo mismo que la gestión municipal, puesto que siguiendo Marsiglia (2008) hablar de gobierno local implica hablar de una organización mucho más amplia que deben llevar a cabo las municipalidades como el manejo de una serie de recursos institucionales, financieros, humanos y técnicos para proporcionar satisfacción a las necesidades de bienes de consumo individual y colectivo de los distintos sectores de la población.

Cuando hablamos de Gestión concertada nos referimos al acuerdo entre dos o más actores que aunando esfuerzos, trabajan juntos en torno a objetivos comunes. Para ello, es necesario que se establezcan de forma clara las reglas de juego, las reglas que permitirán llevar adelante los procesos de toma de decisiones y los mecanismos de gestión, monitoreo y evaluación que permitan determinar la calidad, eficiencia y efectividad de la gestión.

Como vimos, con la reforma constitucional del ’94, el Estado Nacional reconoce en su carta magna la autonomía de los municipios, con la descentralización y delegación de competencias se aspira a la constitución de municipios más ágiles y despertando las expectativas de las poblaciones locales. Este incremento en el interés de la ciudadanía sobre los aspecto más puntuales e inmediatos de la vida en la ciudad, devino en formas de organización vecinales, ONGs, asociaciones intermunicipales o de base, que participan de la planificación estratégica por distintas vías y con distintos niveles de intervención, dando lugar a novedosas formas de articulación público-privadas, que en algunos casos incluso alcanzan cierta horizontalidad con las municipalidades.

El tránsito del modelo burocrático al nuevo modelo de gestión horizontal que señala Alburquerque, permite fortalecer las administraciones públicas locales con criterios de eficiencia y rentabilidad social y empresarial, no solo por los criterios tradicionales de autoridad. Por tanto lo que consiste en un desafío es la adaptación de las instituciones dispuestas a asumir las responsabilidades de gestión y alentar la innovación territorial asentándose en la concertación de actores públicos y privados.

La estrategia de apertura a diferentes voces redefine el espacio público, pues deja abierta la posibilidad de que desde la esfera privada puedan llevarse adelante servicios reconocidos como públicos a través de determinados marcos jurídicos y controles de gestión.

Puesto que las relaciones entre el Estado y las organizaciones sociales tienden a ser radiales y de influencia, cimentado en prácticas clientelares. La radialidad, está representada con el Estado ubicado en el centro del esquema de relaciones, mientras que los distintos actores sociales si bien se relacionan de forma directa con el municipio, no lo hacen o la interacción es mínima entre ellos. Entonces el Estado posee la mayor responsabilidad de la articulación, puesto que es poco común que las organizaciones de la sociedad civil cooperen entre sí por iniciativa propia.

Sostenemos junto a Marsiglia (2008) que si bien hay necesidad de fortalecer a los gobiernos locales para jugar un rol más eficaz como promotores del desarrollo, también existe la necesidad de incentivar el fortalecimiento de la sociedad civil a través de programas específicos que atendiendo a las características y desafíos particulares de los diferentes actores, promueva mejores condiciones para el mejoramiento de la gestión, la cooperación y la articulación.

Condiciones de factibilidad y viabilidad de las políticas locales en el actual contexto.

La gobernabilidad es una cuestión clave a la hora de determinar la factibilidad y viabilidad de las políticas locales en el actual contexto, pero ¿qué es la gobernabilidad? según Birnbaum es “la capacidad de las sociedades y subsistemas políticos de tomar decisiones o iniciar acciones en reacción a unas demandas y necesidades”. Desde el punto de vista técnico es la capacidad del gobierno para tomar decisiones y desde el punto de vista político es la capacidad del gobierno de dirigir esas decisiones, como dos caras de una misma moneda el aspecto técnico no puede escindirse del aspecto político.

Hoy en día los gobiernos locales argentinos dependen económicamente de los gobiernos provinciales y del gobierno nacional; la recaudación de las tasas municipales suelen ser destinadas para el pago de salarios de la gestión municipal y para abonar los contratos de concesión de servicios públicos como ser el caso de la recolección de residuos (ejemplo de ello son los resultados de los ejercicios económicos de las municipalidad de Lanús). Esto se debe a que las principales fuentes de recaudación se concentran a nivel federal y luego provincial, siendo prácticamente nula la recaudación municipal en los ingresos públicos. El endeudamiento municipal como veremos, y a pesar de los controles y restricciones es una cuestión no resuelta. 

Para la implementación de las políticas públicas, ya sean de carácter nacional o provincial, los funcionarios municipales deben determinar en función de sus posibilidades, a qué tipo de financiamiento acceder. Como señala Villar (2007) conociendo los diferentes planes o programas tanto del gobierno nacional como provincial, los gobiernos locales pueden recurrir al ajuste de las políticas a las exigencias y parámetros de esos programas. Otra forma es cuando los funcionarios locales recurren a la búsqueda de recursos financieros en los otros niveles estaduales una vez diseñada su política pública y finalmente cuando el estado nacional o el provincial ponen en marcha una política que implica la implementación local. 

Para el primer caso podemos mencionar el caso del Municipio de Lomas de Zamora, donde ajustó una política pública local educativa a un programa provincial. La provincia de Buenos Aires lanzó un programa de refacción de escuelas y el Municipio creó un programa a nivel local llamado “Mi escuela, mi barrio”, basado en la realización de obras de infraestructura en las escuelas provinciales ubicadas en el territorio lomense. Ese programa se financia con fondos provinciales. 

En el segundo caso podemos pensar en una política pública local como un plan de bacheo y repavimentación donde el gobierno local presenta un plan de obras y pide financiamiento al gobierno nacional. 

En relación a la tercera forma de endeudamiento podemos mencionar el caso del Programa ENVION. Dicho programa está bajo la órbita provincial pero su implementación es a nivel local donde más allá del marco establecido, cada territorio puede decidir el modo de ejecución. En el caso del Municipio de Lomas Zamora, este programa cuenta con 13 sedes distribuidas en todo el territorio, donde cada una tiene un equipo técnico acorde a las necesidades de los destinatarios de esta política pública. Los espacios que funcionan como sedes, son espacios conveniados y articulados entre las instituciones lomenses y el gobierno local, las actividades y ejes de trabajo responden a las apreciaciones de los equipos técnicos y a las decisiones políticas locales. 

Cabe destacar que más allá de la posibilidad que cada municipio tenga de buscar el modo de financiamiento, no es un dato menor que en el caso de Lomas de Zamora las tres esferas de gobierno se encuentran alineadas políticamente. 

El municipio como agente de promoción del desarrollo de su comunidad  es una de las tareas prioritarias del gobierno local, sin embargo esta competencia es asumida como una función provincial. Dicha función del municipio como promotor y regulador del desarrollo económico, no figura en las constituciones de la mayoría de los municipios. Si bien la participación en el planeamiento del desarrollo regional es prioritaria, no pueden descuidarse aspectos más dinámicos como el papel del gobierno local como facilitador de oportunidades (Iturburu, 2000)

El desarrollo local requiere de un proceso de construcción colectiva, por lo que las lecciones aprendidas a través de experiencias que aparecen como positivas, resulta fundamental para contribuir a un tipo de comprensión encaminada a superar obstáculos, idear alternativas singulares y poner en juego las enseñanzas emergentes de estas experiencias.

Bibliografía

• Brenner, N. (2003). La formación de la ciudad global y el re-escalamiento del espacio del Estado en la Europa Occidental post-fordista. EURE (Santiago). 
• Cravacuore, Daniel y Clemente Navarro Yáñez (2011). Gobierno local y relaciones intergubernamentales en Iberomérica. Las bases formales de los procesos de gobernanza local. Miño y Dávila Editores, Buenos Aires.
• Castells, M. (2004) La Era de la Información, Ed. siglo XXI, México.
• García Delgado, Daniel (comp.) (1997). Hacia un nuevo modelo de gestión local. Municipio y sociedad civil en Argentina. Flacso. Oficina de Publicaciones del CBC, UBA.
• Harvey, D. (2004) La condición de la Posmodernidad, Ed. Amorrortu, Buenos Aires.
• Iturburu, M. (2000) Municipios argentinos.  Fortalezas y debilidades de su diseño institucional, INAP, Buenos Aires.
• Iturburu, Mónica (2007). “Modernización en los municipios argentinos”. En  Cravacuore, Daniel y Israel, Ricardo (coord.) Procesos políticos comparados en los municipios de Argentina y Chile (1990-2005). Universidad Nacional de Quilmes.
• Marsiglia, Javier (2008). Los gobiernos locales y las organizaciones de la sociedad civil: desafíos para la gestión concertada. En Prisma, número 22, pp. 167-192, Montevideo.
• Pírez, P. (2001). Cuestión metropolitana y gobernabilidad urbana en la Argentina. En Transformaciones globales, instituciones y políticas de desarrollo local (pp. 257-286).
• Sassen, Saskia (2011) “Más allá del Estado-Nación”, cap. 10 (pp. 279-294), en Ciudad y Globalización, Organización Latinoamericana y del Caribe de Centros Históricos (OLACCHI) Municipio del Distrito Metropolitano de Quito (MDMQ). Quito. Pp. 
• Sassen, Saskia (2007) El reposicionamiento de las ciudades y regiones urbanas en una economía global: ampliando las opciones de políticas y gobernanza. Revista EURE – Revista De Estudios Urbano Regionales, Nro. 33.

Introducción

En este trabajo analizaré el caso de la pobreza en contexto de pandemia, como problema público y el consiguiente proceso de formación de agenda sistémica, la formación de agenda de gobierno y la agenda de campaña. Teniendo en cuenta para ello los actores intervinientes, las relaciones de poder y las alternativas planteadas para hacer frente a la problemática.

La formación de agenda y la definición de los problemas públicos son parte constitutiva del proceso de políticas públicas, por eso coincidiendo con Casar y Maldonado, entender cómo se definen y construyen los problemas públicos, y cómo son seleccionados para formar parte de la agenda pública, política y de gobierno es fundamental para la ciencia política y la elaboración de las políticas públicas que den respuesta a los problemas públicos.

Según Skocpol, la definición de un problema público delimita el repertorio de instrumentos disponibles para atenderlo y la aceptabilidad social y política del asunto dependerá del contenido simbólico y conceptual en su caracterización como problema público.

Es importante señalar el papel de los intereses, los juegos de poder y los procesos de negociación en la definición de los problemas públicos.

Para poder avanzar es menester definir qué entiendo por agenda, y cuáles son los diferentes tipos de agenda que podemos encontrar.

La agenda es lisa y llanamente el conjunto de cosas que deben ser llevadas a cabo, que se intentará y se pondrá empeño para realizar. En tanto por “formación de agenda se entiende el proceso a través del cual ciertos problemas o cuestiones llegan a llamar la atención seria y activa del gobierno como posibles asuntos de política pública” (Elder y Cobb, 1993:77). Se pueden distinguir tipos de agenda: la de los medios, la agenda pública, la agenda política, la agenda gubernamental.

La agenda de los medios establece temas y noticias que los medios de comunicación deben de dar a conocer, y el público recibe las noticias que los medios consideran relevantes.

La agenda pública está definida por el conjunto de temas que la ciudadanía y los distintos grupos de la sociedad buscan posicionarse para ser considerados como susceptibles de atención por parte de los representantes del gobierno.

La agenda política en tanto está constituida por el conjunto de temas que alcanzan prioridad en el debate y la acción de aquellos actores políticos que tienen capacidad para impulsarse debido a su posición.

La agenda gubernamental es el conjunto de prioridades que el gobierno plantea a manera de proyecto y que busca materializar a lo largo de su mandato.

Estas dos últimas agendas, la política y la gubernamental, se conforman a partir de tres fuentes, a saber: el diagnóstico que los actores relevantes hagan en el momento actual y el conjunto de asuntos que necesitan atención; a partir de la denominada agenda pública, es decir de las mediciones de lo que la población considera que hay que resolver de manera prioritaria; a partir de los proyectos políticos, es decir de la agenda gubernamental. Pueden ser construidas tanto prospectiva como retrospectivamente, es decir analizando los materiales como los programas de acción de los partidos, plataformas, etc, midiendo las intenciones; o revisando las acciones de un gobierno en una materia determinada, midiendo las acciones.

La agenda Pública

Para la teoría política un asunto se convierte en público toda vez que las acciones motivadas o referidas a él impactan sobre las condiciones de vida del conjunto social o de una porción relevante del mismo, o bien cuando aún tratándose de un asunto en sí mismo particular sólo puede ser encarado mediante el concurso activo o pasivo, voluntario o forzado, del conjunto o de sectores relevantes del mismo. (Vilas; 2013:5)

No todo asunto público es competencia del gobierno Nacional, como sabemos hay temas que conciernen a los provinciales y/o municipales; la decisión gubernamental de introducir en su agenda asuntos públicos específicos dependerá de la capacidad que considere tener para dar respuesta y soluciones, como veremos el que una asunto logre colocarse exitosamente en la agenda depende “una convergencia apropiada de gentes, problemas, soluciones y oportunidades de elección, pero el comportamiento de cada uno de estos elementos es virtualmente incierto” (Cobb y Elder; 1984:118)

Para que un asunto tenga acceso a la agenda es necesario que cumpla tres requisitos: 

• ser objeto de amplia atención o al menos de un amplio conocimiento público
• que gran parte del público considere que es necesario algún tipo de acción 
• que esa acción sea competencia de alguna entidad gubernamental

Agenda de gobierno y agenda de campaña

En una democracia la agenda formal del gobierno debería reflejar los problemas, las prioridades y las preocupaciones de la comunidad en general, nos referimos a la agenda sistémica.

Por agenda de gobierno entiendo siguiendo a Villanueva, al conjunto de problemas, demandas y asuntos que los gobernantes seleccionan y ordenan como objeto de su acción y sobre los que tomaron la decisión de actuar. La agenda de gobierno como vemos es entonces un proceso decisional, que la más de las veces es contingente.

Al tomar en cuenta la importancia del sentido del tiempo en la exploración espacial, Kingdom (1984) hace una analogía entre las oportunidades de elección y las ventanas que dirigen los lanzamientos al espacio, llamándose “ventanas de las políticas”. Las ventanas son oportunidades para hacer avanzar ciertas iniciativas, pero se presentan y permanecen abiertas sólo durante períodos cortos.

Los problemas y las prioridades de la agenda se construyen socialmente, quien participa en su formación, puede llegar a ser no solo un factor importante sino decisivo.

Una cosa es movilizarse en defensa del status quo y otra diferente lanzar exitosamente una nueva política o modificar las políticas existentes de manera congruente con las nuevas demandas del grupo.

La pobreza como issue

Para entender porque la pobreza a sido tomada como issue necesitamos saber qué es un issue,  para ello me quedaré con la definición de  Eyestone (1978) “Se está frente a un  Issue cuando el público con un problema busca o solicita la acción gubernamental, pero hay desacuerdo público sobre cuál es la mejor solución del problema” 

Siguiendo a Andersosn (1984) identificamos 5 etapas del Policy process : identificación del problema y formación de la agenda, formulación, adopción, implementación y evaluación. Aunque resumiendo los integrantes necesarios de toda política son “ la existencia de una determinada situación problemática para cuya modificación en el sentido deseado se elige y efectúa un determinado curso de acción que produce ciertos resultados más o menos diferentes de los deseados y, en consecuencia, obliga a revisar el curso de acción elegido” (Aguilar; 1993:16)

Con el advenimiento del aislamiento social preventivo y obligatorio producto de la pandemia por el COVID 19 cobró gran relevancia un problema estructural de nuestro país como lo es la pobreza, haciendo foco en esta oportunidad en la imposibilidad de muchos chicos y chicas de acceder a un plato de comida en los establecimientos educativos o incluso de adultos en los comedores y merenderos de los barrios más necesitados. Ya durante la campaña presidencial la problemática había sido utilizada por la fórmula Fernández – Fernández como eje de la misma, apuntando a conseguir acabar con el hambre en el país. Bajo el lema Argentina libre de Hambre se lanzaron diferentes propuestas y alternativas que en conjunto intentaban paliar la situación y a su vez ir hacia un modelo que permita la redistribución del ingreso para terminar en el anhelo de toda familia de volver a comer en casa.

Argentina Contra el Hambre

El gobierno nacional como principal medida en respuesta a la problemática del hambre lanzó el programa Argentina Contra el Hambre, apoyándose en el fortalecimiento de las acciones que lleva adelante el Programa Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional; el mismo implica la promoción y fortalecimiento del Acceso a la Canasta Básica de Alimentos. 

El plan no sólo fue eje de campaña sino que utilizando el contexto global de pandemia como ventana de oportunidades para desarrollar políticas públicas de asistencia y contención social de los más vulnerables se profundizó y tomó mayor preponderancia. Desplegando nuevas estratégias para paliar la situación y hacer frente a la problemática.

Otra de las principales acciones fue la implementación de la Tarjeta AlimentAR, la cual consiste en la entrega de tarjetas para la compra de alimentos, esta prestación garantiza un monto de $4,000 para familias con un hijo/a de hasta 6 años de edad o con discapacidad sin límite de edad, así como para quienes reciben la asignación por embarazo y de $6,000 en el caso de las familias que tienen más de un hijo/a en esa condición. Como resultado de la implementación de esta política se obtuvo que el alcance de la misma llegaría a 7,17 millones de personas para reducir la desigualdad en la distribución del ingreso. 

El Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) El Ingreso Familiar de Emergencia es una prestación monetaria no contributiva de carácter excepcional, creado para compensar la pérdida o disminución de ingresos de personas afectadas por la emergencia declarada por la pandemia de coronavirus.  El monto de 10.000 pesos lo puede cobrar un integrante del grupo familiar. Si bien se esperaba que el IFE se otorgará por única vez  las personas que se encuentren desocupadas; se desempeñen en la economía informal; sean monotributistas inscriptos en las categorías “A” y “B”; monotributistas sociales y trabajadores y trabajadoras de casas particulares; el gobierno nacional atento a la presión social de los actores sociales intervinientes y de los medios de comunicación, decidió extender la duración del plan y abonar el IFE 2, 3 y 4

A pesar que algunos grupos sociales y sindicales esperaban que las medidas se prolongarán en el tiempo y descalificaron la gestión al momento de evaluar las medida se puede decir que tuvo un impacto positivo en la población más vulnerable y en la economía, dado que toda inyección monetaria en el bolsillo de la población redunda en el consumo y en el movimiento del mercado interno del país.

El issue y los medios de comunicación

Los empresarios de políticas deben cultivar un clima de opinión sensible a determinados propósitos concretos, para poder aprovecharse de los eventos propicios

Para Mc. Combs y Shaw la llamada agenda setting se refiere al poder de los medios de comunicación de masas de dirigir la atención de la opinión pública hacia ciertos temas particulares, en esta concepción de agenda los ciudadanos son considerados como público, que organiza su agenda según las pistas que le ofrecen los medios de comunicación y así deciden el orden de prioridad que le otorgarán a cada tema en la consideración pública.

Siguiendo a Kingdom, entiendo que hay dos categorías que afectan la agenda setting y la especificación de alternativas: los participantes y el proceso a través del cual los temas de una agenda son distinguidos por sobre otros. El autor señala tres categorías en términos de proceso: el reconocimiento de un problema; la generación de propuestas alternativas y los eventos políticos selectos.

Los actores y la dinámica de poder

Los actores políticos, sociales, sindicales y las diferentes modalidades en las que se expresan y canalizan los conflictos de interés, son moldeados sistemáticamente por las instituciones políticas, puesto que son estas las que determinan las estrategias, los roles y conductas esperadas de los actores involucrados.

Para que un asunto se convierta en parte de la agenda es necesario que aquellos actores con capacidad de tomar decisiones identifiquen un problema y lo posicionan en su mapa de preocupaciones y acciones; la arquitectura institucional es la que define quiénes son los actores con capacidad de tomar decisiones; a través del sistema político es que se procesan las decisiones , y a través de las normas por ellas establecidas es que se marca el tránsito que debe seguir una propuesta política; las agendas políticas son la expresión más acabada de los proyectos que las diferentes fuerzas políticas someten a la consideración , por la vía electoral, de los ciudadanos; las políticas públicas son el objeto central de las confrontaciones o de la lucha de poder en las democracias tanto en la fase electoral como en la fase gubernamental. A partir de las agendas formuladas por los actores tanto políticos como sociales se revelan concepciones, intenciones, prioridades y proyectos. “La más importante de las decisiones de un gobierno es la que concierne a la elección de sus asuntos y prioridades de acción: a su agenda. Ellas dan el tono y dirección a un gobierno, prefiguran su éxito o descalabro”  (Aguilar; 1993:27)

Bibliografía

• AGUILAR VILLANUEVA, L, F. (1996), “Estudio Introductorio y Edición”, en Problemas públicos y agenda de gobierno. Miguel A. Porrúa, México.
• ALZATE ZULUAGA, Mary Luz Y Gerardo ROMO MORALES (2017) “La agenda pública en sus teorías y aproximaciones metodológicas. Una clasificación alternativa”. Revista Enfoques: Ciencia Política y Administración Pública, vol. XV No 26: 13-35
• BARBOSA, S. (2021) “Apuntes de clase”
• BARDACH, E. (1996), “Problemas de la definición de problemas en el análisis de políticas», en Aguilar Villanueva, L. (comp.) Problemas públicos y Agenda de gobierno, Miguel Ángel Porrúa, México.
• CASAR, María Amparo y Claudia Maldonado (2010) “Formación de agenda y procesos de toma de decisiones. Una aproximación desde la ciencia política”. VVAA Problemas, decisiones y soluciones. Enfoques de Política Pública. México: CIDE, pp. 207-238.
• CEJUDO, G. (2010), “Discurso y Políticas Públicas” en Problemas, decisiones y soluciones, CIDE y FCE, México.
• DOWNS, Anthony. (1996,) “El ciclo de atención a los problemas sociales. Los altibajos de la ecología”. Miguel A. Porrúa, México.
• ELDER, Charles y COBB Roger. (1996) “Formación de la agenda. El caso de la política de ancianos”. Miguel A. Porrúa, México.
• MAY, Peter. (1996). Claves para diseñar opciones de políticas. Miguel A. Porrúa, México.
• NELSON, Bárbara. (1996) “La formación de una agenda. El caso del maltrato a los niños”. Miguel A. Porrúa, México.
• RITTEL, Horst y WEBBER, Melvin. (1996) Dilemas de una teoría general de planeación. Miguel A. Porrúa, México.