Las Delegaciones
Para hablar de la delegación de facultades y funciones primero es necesario definir la Competencia como el conjunto de funciones que tiene un agente y que pueden ser ejercidas legítimamente por éste. “La competencia condiciona la validez del acto, pero no su condición propia del acto estatal”
Se dice que la competencia es centralizada cuando está conferida exclusivamente a los órganos centrales o superiores de un ente, es desconcentrada cuando se ha atribuido porciones de competencia a órganos inferiores, pero siempre dentro de la misma organización o del mismo ente estatal al que nos referimos. Y es descentralizada, cuando la competencia se ha atribuido a un nuevo ente, separado de administración central, dotado de su personalidad jurídica propia y constituido por órganos propios que expresan la voluntad de ese ente.
Mientras que la descentralización y la desconcentración son tipos de estructuras estatales, la delegación es una dinámica estatal.
Las entidades públicas estatales, son aquellas que realizan una actividad administrativa típica, persiguen un fin público y pueden realizar una actividad comercial o industrial.
Todos los entes estatales descentralizados tienen personería jurídica propia, es decir que, pueden actuar por sí mismos; cuentan con una asignación legal de recursos; son “propiedad” del Estado, esto quiere decir que el Estado central puede disolverlas y disponer de sus bienes; tienen facultad de administrarse a sí mismos; son creados por el Estado; y como dije más arriba persiguen un fin público.
En la actualidad existen entidades no estatales reguladas por el derecho público, el ejemplo que se menciona en los textos y que podemos encontrar en nuestro país son los Colegios Profesionales.
Diferencias entre la delegación, desconcentración y descentralización:
- Viene dada por el órgano que decide la atribución de facultades al funcionario inferior. En la delegación es un órgano administrativo superior quien autorizado por la ley transfiere el ejercicio de todo o parte de, a un órgano inferior, pero que retiene el poder de decisión de delegar o no. En la desconcentración y descentralización es el congreso.
- Una vez han sido dispuesta la desconcentración o la descentralización, la competencia de se trata pertenecen exclusivamente al inferior, y el superior sólo tiene facultades de supervisión , propias del poder jerárquico o del control administrativo. Mientras que en el caso de la delegación el órgano que recibe el la competencia delegada es el que es de hecho la habrá de ejercerla, pero que no le pertenece, ya que el responsable de cómo se ejerce es el superior delegante.
- Cuando se trata de competencia delegada, el órgano superior puede en cualquier momento retomar la competencia que confirió a un órgano inferior, ejercerla el mísmo u otorgarsela a otro órgano. Mientras que en los casos de competencia descentralizada o desconcentrada el superior sólo tiene facultades de supervisión .
- La descentralización y la desconcentración implican una nueva repartición, permanente y definitiva de funciones
- La descentralización y la desconcentración se operan a través de actos normativos generales y abstractos, que crean competencias estables y definidas, significan un ordenamiento obligatorio de la jerarquía y funciones administrativas. En la delegación, en cambio, no se opera una modificación de la estructura administrativa, sino sólo en su dinámica. La delegación es sólo un medio jurídico, concreto e individual, que es ofrecido al órgano a quien le compete una determinada función.
La delegación no implica renunciar definitivamente a la competencia, ni desatenderse de la responsabilidad originaria que el órgano titular de la competencia tiene.
En nuestro país, el proceso de descentralización estuvo directamente influenciado por las características político-institucionales. En la Confederación Argentina las provincias preexisten a la nación, por lo tanto el Estado nacional solo posee las atribuciones que las provincias delegan de manera explícita.
Para dar algunos ejemplos en la Provincia de Buenos Aires, donde si bien la autonomía municipal no está incorporada a la constitución provincial, delega la administración y el cobro del impuesto automotor; como ejemplos de descentralización administrativa podemos mencionar las transferencias de los servicios sociales tales como educación, salud, programas alimentarios y de vivienda.
2.- La Gestión Planificada
El momento Táctico Operacional es el momento central en la mediación entre el conocimiento y la acción. Las principales dificultades con esa mediación son de comunicación y de ritmo.
Siguiendo a Matus podemos decir que el problema de comunicación reside en el conflicto cultural entre concentración estratégica, y distracción táctica. La ceguera propia del actor en situación se agrava en la tensión de la acción coyuntural y produce la distracción de los conductores comunes hacia las cuestiones urgentes pero menores.
El planificador económico, por su parte, tiende a rezagarse respecto de las oportunidades y a construir sus propuestas con una visión muy parcial de la situación.
La acción concreta se hace en el presente e impacta en el futuro. Aunque orientada por el futuro deseado, el centro de la planificación es el cálculo que precede y preside la acción que gesta un arco de coyuntura. El futuro pesa en el plan como una prealimentación de distinta longitud de vista, un mes, un año, un quinquenio, una década, etc., que traída a la mano en el presente nos permite encadenar direccionadamente lo que debemos y podemos hacer hoy para alcanzar mañana los objetivos con que nos hemos comprometido. El presente nos permite hacer y el futuro nos señala el debe ser.
La gestión por objetivos y resultados constituye una forma de conducción y organización de las administraciones públicas que se basa en la previsión y preparación anticipada de logros, y en la delimitación y asignación de responsabilidades para conseguirlos. A diferencia de las formas tradicionales de gestión, preocupadas por el cumplimiento de las normas y procedimientos, la gestión por objetivos y resultados le asigna especial importancia a la relación impactos-resultados-productos-recursos. La centralidad de este proceso permite incorporar la actitud, la reflexión y la programación prospectivas al planeamiento de la organización.
Para ello es necesario contar con el Menú diario de decisiones, ya que como vimos en el seminario Planificación y gestión pública sin un buen menú diario de decisiones (MDD) es imposible administrar los tres cinturones del gobierno. Matus en El Método PES plantea que un gobierno puede enfrentar tres tipos de balances negativos que pueden llevarlo a fracasar con niveles distintos de complejidad.
- Deficiente selección de problemas, causada a su vez, por la carencia de una gran estrategia o por la carencia de un buen sistema de evaluación de la marcha del gobierno; en este caso sus decisiones no dan en el blanco de las aspiraciones y necesidades ciudadanas, no aprovechan las potencialidades del sistema, ni enfrentan las amenazas a las conquistas ya alcanzadas.
- Mala selección de las tecnologías en los proyectos elegidos, sin la debida consideración situacional de los aspectos políticos y técnicos, lo cual conduce a pagar un costo político o económico excesivo por cada decisión.
- Deficiente gerencia por problemas y operaciones a raíz de una baja la capacidad de ejecutar lo decidido.
La calidad es entendida como una relación interpersonal, se se incrementa con una eficaz comunicación y una información clara y suficiente, a través de múltiples canales, siguiendo a Joan Costa, servir es lo contrario a dominar, por lo tanto la administración pública debe estar orientada al ciudadano , y para ello debe basarse en la comunicación y en la acción institucional, y sus expectativas ser la clave de la dirección estratégica. Como ejemplo podemos mencionar el programa Carta Compromiso con el Ciudadano: los sistemas de información de los organismos públicos, que pretendió y la instalación de la “mejora continua” como mecanismo permanente de la gestión.
3.- Los Procedimientos
En el año 1992 se sancionó la Ley No 24156 de Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional, la misma organizó la administración financiera gubernamental con el establecimiento de sistemas, órganos rectores, competencias y funciones. Se definieron dos sistemas de control, ambos ex post: la Sindicatura General de la Nación (SIGEN), órgano de control interno del Poder Ejecutivo Nacional, y la Auditoría General de la Nación (AGN), órgano de control externo que depende del Poder Legislativo. El mayor valor de esta ley como tecnología innovadora de producción institucional residió en la introducción de la presupuestación por programas, cuyo propósito fue vincular la instancia de planificación con las de formulación y ejecución presupuestaria, haciendo posible su monitoreo y evaluación.
Entre los principales instrumentos que propone el modelo de la Nueva Gestión Pública, se destaca la incorporación del presupuesto por programa y de los incentivos a los gerentes. Según el logro de los resultados obtenidos, preestablecidos en función de una serie de metas cuantificables e indicadores definidos, los gerentes podrían obtener como reconocimiento a su buen desempeño un mayor presupuesto para los programas que dirigen e incluso incentivos a nivel individual, o podrían no ser recontratados si no cumplieran con lo previsto. De esta manera, se intenta establecer un sistema de premios y castigos con la finalidad de instaurar una cultura donde los funcionarios estén obligados a rendir cuentas de sus acciones y a lograr una gestión más eficiente.
La asistencia técnica comprende, inicialmente, el desarrollo de un proceso sistemático de planeamiento estratégico, que coloca a la gerencia operativa del organismo bajo un arco direccional claro y de mediano plazo, a la vez que genera un conjunto de resultados relevantes que hace de interfaz entre la gerencia operativa y la alta dirección. El producto de este proceso es el Plan Estratégico, que plantea operaciones tendientes a cerrar la brecha entre la situación inicial y la situación deseada.
La gerencia debe garantizar los productos y las operaciones que se incluyen en el plan estratégico. Para lograrlo, se necesitan cambiar sustancialmente los procesos de formulación, programación y ejecución presupuestaria. Un presupuesto vinculado efectivamente con los resultados comprometidos se convierte en una auténtica herramienta de gestión. Por ello se realiza otro proceso, cuyo producto es el Presupuesto por Programas que refleja en el plan operativo anual la alineación con el plan estratégico.
4.- La Gerencia por operaciones
La Gerencia por Resultados es una herramienta de gestión especialmente adecuada para el ejercicio de la gerencia. Los gerentes de todos los niveles de gobierno son quienes conducen y manejan íntegramente el proceso de creación de valor, desde el análisis de la situación social y el diseño estratégico hasta la gestión de los procesos operativos de cualquier organismo público.
La gerencia por operaciones es un sistema esencial del aparato de organización del sistema de planificación y gobierno. Su importancia es vital dado que debe: distribuir y descentralizar las responsabilidades de dirección. La gerencia por operaciones es un sistema de dirección y administración por objetivos. Es por consiguiente una gerencia por módulos de acción, los que pueden y deben corresponder con los módulos del Plan.
La Dirección de un Gobierno sólo puede hacer coincidir sus acciones cotidianas con los propósitos que persiguen sus planes si los módulos del plan (operaciones, acciones, subacciones, acciones de regulación, etc.) Se articulan con los módulos presupuestarios (programas, subprogramas, actividades, etc.) y ambos corresponden a una actividad gerencial organizada en todos los niveles para ejecutarlos creativa e imaginativamente (gerencia por operaciones, acciones, etc.). Por otra parte, como el plan directivo no se preocupa de todo ni la dirección superior puede dirigir todo, la gerencia por operaciones rescata los espacios de autonomía y creatividad que son propios en una organización que debe atender problemas muy específicos de cada nivel.
El sistema de gerencia por operaciones es un sistema recursivo, en el sentido que Stafford Beer le da a la palabra. Supone una organización y administración que articule los cinco niveles de actividad que propone Beer, pero establece que en cada nivel se asuman compromisos de acción particionados en módulos de gerencia.
El módulo de gerencia más agregado es la operación, la cual se descompone recursivamente en acciones y las acciones en otros módulos menores basta llegar a módulos significativos y prácticos en el primer nivel de Beer.
Recuérdese que los cinco sistemas o niveles organizativos que propone Beer, traducidos a este lenguaje son:
* Nivel 5: Dirección y Planificación Superior (Estrategia y selección de problemas y operaciones)
* Nivel 4: Gerencia y Organización (coordinación de un conjunto de operaciones)
* Nivel 3: Dirección de cada operación (integrada por acciones)
* Nivel 2: Control y Regulación de acciones y subacciones
* Nivel 1: Producción de acciones
El accionar involucra la capacidad de movilizar recursos, incluso los del poder, considerando la aplicación de medios para alcanzar resultados.
Es posible afirmar que el administrador público que conduce su organización a resultados notables es un consciente y sistemático mediador entre las estructuras y las personas en el trabajo. Y que privilegiado por la autoridad, se presenta cotidianamente, compartiendo e inspirando interpretaciones de la realidad.