La Planificación
En este trabajo analizaré el contenido visto en el seminario profundizando en las características de la planificación estratégica situacional.
¿Qué es la planificación y para qué sirve? Planificar no es ni más ni menos que una forma de pensar antes de actuar, es el intento de “gobernar el futuro” minimizando la incertidumbre, y manejándonos con cierto grado de previsión del futuro.
Podemos distinguir dos formas de planificar: la planificación tradicional y la planificación estratégica situacional, en el siguiente cuadro vemos las principales diferencias entre ellas;
| Planificación tradicional | Planificación estratégica |
| Se estructura en etapas | Se estructura en momentos |
| Tiene un sesgo autoritario y tecnocrático | Integra todas las dimensiones de la realidad, especialmente el mundo de la política con el de la técnica |
| El sujeto planificador es distinto y está fuera del objeto planificador | El sujeto planificador está dentro del objeto planificado |
| La realidad obedece a leyes de funcionamiento que son relaciones de causa-efecto | Las relaciones causa-efecto se entrelazan con las relaciones iniciativa-respuesta que surgen de cálculos estratégicos |
| La realidad conocida puede ser modificada a través de herramientas | La confluencia y pluralidad de actores, intencionalidades y capacidades reducen la certidumbre y la previsibilidad del futuro |
| El poder está cohesionado, es único y reside en el Estado. El Estado es el sujeto planificador de la realidad | No existe un único sujeto que planifica y un conjunto de espectadores que observa y actúa conforme las previsiones del plan. El poder, como capacidad de articular y controlar las variables del juego social ni es único ni es omnímodo. |
El método PES
Es necesario profundizar en la planificación estratégica situacional, ya que como se desprende de lo anterior es la que permite realizar un análisis situacional e involucra a los actores sociales en el proceso. El análisis de situación es necesario para lograr una visión sistémica de conjunto, sin él resulta imposible definir los objetivos, identificar los problemas, realizar la selección de operaciones para la resolución del mismo y arbitrar los medios necesarios para ejecutar las acciones necesarias. El concepto “análisis situacional” se distancia, como dice Matus, del concepto de diagnóstico, dado que precisa quién explica, diferencia las explicaciones según cada actor del juego social, valga la redundancia es situada, con lo cual permite entender la asimetría entre las explicaciones del juego social.
La planificación estratégica es una herramienta que posee el actor social, como vimos también se planifica desde un actor social, quien está incluido en el objeto planificado.
A diferencia de la planificación tradicional, la planificación estratégica metodológicamente se estructura en momentos, estos momentos son instancias de un proceso continuo, sin comienzo ni fin, que se superponen y complementan entre sí.
Es necesario aclarar que lo primero que exige este método es describir el problema:
En el PES hablamos de procesar problemas, ello significa cuatro cosas: 1) explicar cómo nace y se desarrolla el problema, 2) hacer planes para atacar las causas del problema mediante operaciones, 3) analizar la viabilidad política del plan o ver la manera de construirle viabilidad, y 4) atacar el problema en la práctica, realizando las operaciones planificadas.
La planificación situacional trata con sistemas y problemas cuasiestructurados y los métodos empleados intentan ajustarse a la realidad. Pero, ¿Qué significa cuasi estructurados? significa que el problema está determinado por reglas, pero éstas no son precisas ni invariables ni iguales para todos, significa que el actor social está dentro del problema y desde allí lo explica, lo conoce e intenta solucionarlo, ya que es el propio actor social quien crea la posibilidad de solución. Estas características a diferencia de las que poseen los problemas bien estructurados son de vital importancia para comprender la forma en la que se aborda el análisis del sistema o de un problema generado en él dentro del PES.
Son cuatro los momentos de la planificación estratégica, a saber: momento explicativo, momento normativo, el momento estratégico y el momento táctico operacional.
Si bien como dije los momentos están entrelazados porque son instancias de un proceso continuo y se puede comenzar por cualquiera de ellos, se suele iniciar por el momento explicativo; en él se pretende conocer, a través del análisis situacional, cómo fue, cómo es y cómo tiende a ser la realidad para el actor social.
Veremos a continuación cómo está compuesto cada uno de los momentos del planeamiento estratégico y cuales son las principales características de los mismos.
Momento Explicativo
El Momento Explicativo entonces es en aquel donde se realiza la apreciación de la situación y consiste en:
- La identificación y selección del problema,
- La descripción del problema,
- El diseño del flujograma situacional,
- La identificación de los nudos críticos,
- El diseño del árbol de problemas,
- El análisis de la relación actores, recursos y determinación del control de recursos de los actores sobre los nudos críticos.
La primera dificultad consiste en identificar correctamente los problemas, sin caer en la confusión con los temas problemáticos, los objetivos o metas ni con operaciones. Para ello el método PES recomienda utilizar un protocolo de selección basado en 9 criterios, a saber:
- Valor político del problema, la importancia que se le atribuye al problema
- Tiempo de maduración de resultados, el tiempo que tomará ver un cambio significativo
- Vector de recursos exigido por el enfrentamiento del problema en relación al vector de recursos del actor, coherencia entre disponibilidad de poder político, recursos económicos, recursos cognitivos y capacidades organizativas
- Gobernabilidad sobre el problema, la dificultad política de precisar si las causas del problema están bajo control o fuera de control del actor
- Respuesta de los actores con gobernabilidad, este criterio complementa al anterior profundizando en las causas que están fuera del control del actor
- Costo de postergación, cuál es el costo tanto político como económico
- Exigencia de innovación o continuidad
- Impacto regional
- Impacto sobre el balance político de gestión al término de gobierno
Estos criterios deben ser aplicados evaluando la totalidad de la lista de problemas seleccionada, y no uno por uno, los problemas son enunciados de forma negativa, indicando la deficiencia o la carencia de algo, de aquí que el problema focal debe ser verificado por su correspondiente marcador (el marcador no es más ni menos que el hecho/s verificables), este marcador se precisa técnicamente por su vector de descripción VDP, los descriptores deben ser precisos y medibles y/o cuantificables (plausibles de monitoreo), deben ser suficientes, no deben referir a causas o consecuencias y no deben reiterar de manera diferente lo enunciado por otro descriptor. Mientras que las causas indican a cuáles variables debe su existencia el problema, las consecuencias indican el impacto del problema.
Como mencioné antes los problemas no son sencillos de identificar ni son obvios, la explicación de un problema entonces exige que se precisen las variables a explicar, los argumentos de las causas que explican los marcadores del problema y las consecuencias que de ellos se derivan.
El PES propone para desarrollar y explicar de manera gráfica la utilización del flujograma situacional; en él se relacionan las causas entre sí con el VDP y ambas con las consecuencias. Aquí podemos distinguir las causas que son flujos, de las causas que son acumulaciones, estas representan a los actores, sus capacidades e incapacidades políticas (condicionan la producción de los flujos) y aquellas representan la dinámica de cambio pueden ser de producción, acción o hechos (afectan directamente al VDP). También encontramos las causas que son reglas, o normas que de hecho o derecho regulan el proceso.
| Causas | Reglas | Acumulaciones | Flujos |
| Bajo control | |||
| Fuera de control | |||
| Fuera de juego |
Una vez tenemos el flujograma situacional debemos seleccionar los nudos críticos, estos son las causas críticas consideradas centros oportunos y eficaces de acción, que concentran la atención del actor social, ya que actuar sobre ellos tendría un alto impacto sobre el VDP del problema.
Con los nudos críticos podemos armar el árbol de problemas, el cual es un instrumento de operacionalización de acciones que convertirán los VDP en VDR (vector descriptivo de resultado), en el árbol de problemas se vinculan los nudos críticos entre sí y con los descriptores del problema focal.
Siguiendo a Matus afirmamos que gobernar exige articular constantemente tres variables:
- Proyecto de gobierno: propuesta de objetivos y medios
- Capacidad de gobierno; “expertis” para conducir
- Gobernabilidad del sistema: cuál es el grado de dificultad de la propuesta.
Estas tres variables son lo que se da en llamar el triángulo de gobierno , dado que cada una depende de la otra.
“La planificación situacional nos dice que nunca se gobierna con total gobernabilidad del sistema y toral capacidad de gobierno. Debe haber un equilibrio dinámico entre proyecto de gobierno, capacidad de gobierno y gobernabilidad.” (Matus)
Por ello es importante realizar el análisis de la relación actores, recursos y determinación del control de recursos de los actores sobre los nudos críticos.
Sin un buen menú diario de decisiones (MDD) es imposible administrar los tres cinturones del gobierno. Matus en El Método PES plantea que un gobierno puede enfrentar tres tipos de balances negativos que pueden llevarlo a fracasar con niveles distintos de complejidad.
- Deficiente selección de problemas, causada a su vez, por la carencia de una gran estrategia o por la carencia de un buen sistema de evaluación de la marcha del gobierno; en este caso sus decisiones no dan en el blanco de las aspiraciones y necesidades ciudadanas, no aprovechan las potencialidades del sistema, ni enfrentan las amenazas a las conquistas ya alcanzadas.
- Mala selección de las tecnologías en los proyectos elegidos, sin la debida consideración situacional de los aspectos políticos y técnicos, lo cual conduce a pagar un costo político o económico excesivo por cada decisión.
- Deficiente gerencia por problemas y operaciones a raíz de una baja la capacidad de ejecutar lo decidido.
Los balances serán calculados por la Unidad de Procesamiento Tecnopolítico, que es una pequeña asesoría inmediata; si hablamos de tres cinturones el principio fundamental es compensar el apriete de unos con la holgura de otros; dado que a un déficit en estos tres balances de gestión inevitablemente desacumula poder y provoca pérdida de prestigio.
Momento Normativo
En el Momento Normativo del planeamiento estratégico lo que pretendemos es diseñar la imagen que se proyecta a futuro, la cual esperamos materializar con las acciones que realizaremos en el presente. En contraposición con los problemas que hemos relevado en nuestra situación inicial formulamos y diseñamos de manera propositiva el contenido del plan. Es la contracara de la moneda, es decir es la contracara de nuestra situación problemática, diseñamos el deber ser, para ello debemos:
- Describir la misión actual y futura,
- Establecer el objetivo de gran visión,
- Describir de los valores de la organización
- Desarrollar del árbol de objetivos, (es la contracara del árbol de problemas),
- Diseñar de las operaciones para alcanzar los objetivos
Como vemos las acciones mencionadas conforman un conjunto de actividades reflexivas; el objetivo de gran visión es una idea fuerza que se ubica en tiempo futuro, los valores están constituidos por los modos de percibir y a actuar de la organización, en tanto los objetivos son esas situaciones deseadas a las que se dirige la organización, expresando la superación del/los problema/s; las metas son fases intermedias de acción , los indicadores de resultado de los objetivos que nos hemos propuesto.
Cuando diseñamos el árbol de objetivos lo que hacemos es jerarquizar y ordenar los objetivos propuestos, y como ya hemos mencionado al ser la contracara del árbol de problemas, nuestros objetivos son las base de la estrategia de nuestras acciones.
El concepto de escenario se incluye en el marco del planeamiento estratégico, pues de este modo se establecen situaciones referentes en el futuro. Mientras el plan es el texto, el escenario es el contexto. (Ossorio, 2003)
En el planeamiento operativo se establecen las secuencias de las operaciones que hemos seleccionado para resolver el problema, después de realizar y analizar la viabilidad del plan pasamos del deber ser al “puede ser” en el siguiente momento explicaré los diferentes tipos de operaciones
Momento Estratégico
El Momento estratégico está compuesto por:
- Análisis y Formulación de estrategia
- Estrategia y construcción de escenarios
- Evaluación y factibilidad
- Instrumentación
La estrategia tiene sentido porque representa el reconocimiento pleno de la importancia del sujeto en el logro de los objetivos, la elaboración de una estrategia requiere como punto de partida un objetivo o conjunto de objetivos, la voluntad de alcanzarlos y los medios para hacerlo.
Ossorio (2003) afirma que “la estrategia es entonces, un método de pensamiento que organiza, desde la particular percepción de los distintos actores sociales, clasificando, jerarquizando y valorando los datos de la “realidad […]” de un modo consciente y calculado y con la impronta de sus intereses e ideología, con vistas a influir favorablemente en el curso de los acontecimientos”
El análisis estratégico involucra al menos cinco procesos:
- Conocer el poder en juego: cuál es el poder de los actores sociales, las capacidades del actor social frente a los demás actores sociales, sí poseen control y en qué medida, de los recursos críticos que exige el juego;
- Identificar operaciones y actores conflictivos: para poder así elegir la mejor estrategia;
- Analizar recursos críticos: precisando los recursos que son necesarios controlar para producir las operaciones del plan;
- Determinar quién controla los recursos: cuáles son los recursos críticos están bajo el control del actor social que planifica, cuáles están bajo control compartido y cuáles fuera de control;
- Precisar el peso de cada actor social: analizar cuál es el conjunto de elementos que componen las capacidades de acción del actor social y que permiten valorar sus atributos en la puesta en marcha de las operaciones.
Como vemos en el gráfico los componentes del pensamiento estratégico constantemente interactúan y se rectifican, por el simple hecho que quienes elaboramos las estrategias estamos en constante acción, pensando, analizando, evaluando y eventualmente efectuando correcciones.
Es momento de realizar la reflexión estratégica y a partir de la confrontación de los nudos críticos que hemos señalado con los objetivos, es que podemos definir las apuestas, estas son las afirmaciones que hacemos al cambiar la connotación negativa de los frentes de ataque por una situación positiva a través de un conjunto de operaciones. A partir de las cuales obtenemos la gobernabilidad del sistema, es decir la relación de peso entre las variables que podemos controlar en nuestro plan de acción y aquellas que no.
Parafraseando a Darío Machado con la construcción de escenarios, entramos en el terreno de la incertidumbre, porque la construcción de escenarios se fundamenta en un ejercicio creativo que al pensar el futuro se levanta sobre el conocimiento actual, pero en otro nivel y con una estrategia para actuar y hacer realidad aquél por el que se decide trabajar.
“Entre las ventajas que tiene la aplicación de escenarios podemos enumerar las siguientes:
- Se mueve en el terreno de las incertidumbres,
- Abre el pensamiento hacia los espacios adyacentes y amplía la perspectiva y da espacio a fenómenos impensados hasta el momento,
- Evita las visiones estereotipadas,
- ofrece diversas variantes del futuro pensado,
- Entrena el pensamiento colectivo,
- Aporta nuevos códigos de entendimiento en la organización,
- Estimula la comunicación entre los integrantes,
- Mejora la comunicación al interior de la organización […]
- Deja un importante caudal de información política para la organización. (Machado, 2014)
Como dice Rauber (2012) “Nunca se podrá eliminar lo impredecible y lo espontáneo. Pero sí se puede trabajar para reducir al mínimo su presencia y su incidencia en el curso de los acontecimientos”.
El actor social que planifica o el organismo planificador cuando analiza la gobernabilidad del sistema analiza el control de las variables y el diseño de las operaciones:
o Operaciones OP: Operación bajo control (son las operaciones normales que se encuentran bajo control total de la gestión).
o Operación DOP: Demanda de operación.
o Operaciones OK que se diseñan para construirle viabilidad a alguna operación OP, por consiguiente, no tienen directamente eficacia direccional, sino eficacia procesal. Estas operaciones OK en caso que fallen, puede ser concebida una operación OK alternativa, y las metas del plan no tienen necesariamente que ser afectadas.
Momento Táctico Operacional
El momento Táctico Operacional es el momento central en la mediación entre el conocimiento y la acción. Las principales dificultades con esa mediación son de comunicación y de ritmo.
Siguiendo a Matus podemos decir que el problema de comunicación reside en el conflicto cultural entre concentración estratégica, y distracción táctica. La ceguera propia del actor en situación se agrava en la tensión de la acción coyuntural y produce la distracción de los conductores comunes hacia las cuestiones urgentes pero menores. El planificador económico, por su parte, tiende a rezagarse respecto de las oportunidades y a construir sus propuestas con una visión muy parcial de la situación.
Si el problema central de la planificación es la coyuntura presente, surge un problema de asincronía entre la velocidad con que cambia la situación real día a día y la velocidad con que un actor puede hacer un plan para actuar sobre ella. En esta batalla entre velocidad de cálculo y velocidad de cambio de la realidad, el plan – libro queda al margen de toda competencia: siempre está detrás de los hechos.
El cálculo del planificador y la acción concreta que altera la realidad situacional se entrelazan en el proceso de planificación, estableciendo una cadena del tipo: cálculo ———> acción —―—> cálculo, cuya velocidad no puede ser inferior a la de la cadena: acción ――> alteración de la situación —―—> acción.
El cumplimiento de tal condición depende no sólo de la velocidad del cálculo, sino también de la información oportuna o de la previsión del cambio situacional.
La acción concreta se hace en el presente e impacta en el futuro. Aunque orientada por el futuro deseado, el centro de la planificación es el cálculo que precede y preside la acción que gesta un arco de coyuntura. El futuro pesa en el plan como una prealimentación de distinta longitud de vista, un mes, un año, un quinquenio, una década, etc., que traída a la mano en el presente nos permite encadenar direccionadamente lo que debemos y podemos hacer hoy para alcanzar mañana los objetivos con que nos hemos comprometido. El presente nos permite hacer y el futuro nos señala el debe ser.
La retroalimentación de la toma de decisiones consiste en examinar el pasado reciente para redefinir la situación inicial antes que nuevos cambios alteren la realidad y así poder actuar en conocimiento de la nueva situación inicial para corregir el plan siguiente después de aprender de la experiencia que ofrecen los cálculos pasados.
Bibliografía
- HUERTA, Franco: El Método PES, Planificación Estratégica Situacional. Entrevista a Matus Carlos, Fundación Altadir, 1993. (Sesión 4.- Cálculo Interactivo y Orden Abierto. Digitalizada)
- MATUS, Carlos; Política, planificación y gobierno, Edición de Fundación Altadir, 1987, con la colaboración de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económico Social (ILPES).
- MACHADO RODRÍGUEZ, Darío Lorenzo: Escenarios políticos: métodos para elaborar correctamente las estrategias Ia ed. – Ciudad autónoma de Buenos Aires: CTA Ediciones, 2014
- MATUS, Carlos; Adiós, Señor Presidente, Colección Planificación y Políticas Públicas; Universidad Nacional de Lanús, Buenos Aires; 2007.
- MATUS, Carlos, Teoría del Juego Social, Ediciones de la Universidad Nacional de Lanús (UNLa), Lanús, Pcia. de Buenos Aires, 2007.
- OSSORIO, Alfredo. Planeamiento Estratégico. Ed. INAP. Buenos Aires, Argentina, 2003.
- RAUBER, Isabel, Análisis de coyuntura política. Elementos conceptuales y metodológicos, Editor: Escuela de Gestión Pública Plurinacional, La Paz, 2012.