Impactos de la Globalización en la conformación de los territorios
Con el advenimiento de la globalización y la revolución científico tecnológica, se produce un aceleramiento de los cambios políticos, sociales y culturales dominados por la cuestión económica. Si tomamos los tres componentes trans-históricos: el territorio, la autoridad y los derechos, presentes en casi todas las sociedades que permiten historizar tanto lo nacional como lo global, como lo hace Sassen, vemos que si bien el territorio es la capacidad más relevante para la formación de una nación-estado, hoy día surgen toda clase de organizaciones ensambladas que no le dan el mismo valor que antaño; en el orden global resulta más importante la autoridad que el territorio.
Existiendo un amplio rango de ensamblajes globales, altamente especializados que ejercen cierta autoridad sobre territorios de jurisdicción estatal, donde éstos habitan los espacios de manera translocal, conectados con muchos otros espacios sub-nacionales.
Si bien los estados-nación han perdido algo de su exclusiva autoridad territorial a manos de nuevas instituciones globales, avanzando sobre las economías nacionales a través de los mercados apropiándose parcialmente de lo que había sido construido como nacional; es posible afirmar junto a Garcia Delgado que, la globalización y la localización son dos caras de la misma moneda; puesto que el siglo XXI es globalmente económico y culturalmente local a la hora de comprender la dinámica social.
Existe una dimensión inmaterial de la experiencia en la ciudad; dado que gran parte de lo que seguimos representando y experimentando como algo local, como ser un edificio, un lugar urbano, un domicilio, una organización activista justo ahí en nuestro vecindario, está en realidad localizado no sólo en lugares concretos donde se los puede ver, sino también en redes digitales con alcance global. Esta transformación de las capitales y grandes centros urbanos nos permite llamarlas “ciudades globales», algunas como ciudades-estado y con ciertas políticas e instituciones específicas dentro del mismo Estado. Estos centros neurálgicos y estratégicos “modifican profundamente a las ciudades, ya que éstas se desconectan de su región, se genera marginalidad entre centros urbanos y dentro incluso de las ciudades globales, se deterioran y hacen cada vez más periféricos vastos territorios, tales como centros manufactureros y portuarios” (Sassen 1998 en Iturburu; 2017: 12)
El emplazamiento de las ciudades tal y como las conocíamos pierde relevancia en términos geopolíticos pues, hoy en día esta ubicación en un lugar está declinada, inscrita, por la hipermovilidad de algunos de sus componentes.
Conceptualizar la digitalización y la globalización a lo largo de estas líneas crea aperturas operacionales y retóricas para reconocer la importancia en desarrollo del mundo material aún en el caso de algunas de las actividades más desmaterializadas.
La globalización trae aparejada la creación de entidades supranacionales y organismos reguladores globales como el FMI, OMS, BM, etc. quienes sólo tratan con los Poderes Ejecutivos de los Estados Nación, lo que permite la adopción de lógicas globales por parte de los Ejecutivos que terminan incidiendo en decisiones al interior del Poder Legislativo.
Sobre un mismo espacio convergen diversas geografías jurisdiccionales que desembocaron en manipulaciones del sistema legal nacional. Esta afirmación la hacemos teniendo en cuenta la historia reciente de nuestro país en materia económica y de intercambio con los organismos de crédito internacionales.
Consideramos que los actores corporativos internacionales han avanzado en la formación de estos nuevos instrumentos legales formales que tienen especial impacto en las finanzas, la economía y en el desarrollo de tecnologías. Estos instrumentos aún son dependientes del trabajo real de cada estado particular donde operan para desarrollar e implementar dichos instrumentos en el contexto específico de cada país. Se darán disputas de poder en distintos órdenes legales que contribuirán a producir un espacio operativo, enraizado en parte en componentes particulares de los sistemas legales nacionales, que han sido debilitados por los mercados internacionales. Agravándose en la medida que reinsertar un conflicto en el sistema legal nacional puede asegurar un progreso más lento que en la jurisdicción privada de arbitraje comercial internacional.
Las nuevas tendencias institucionales de los Gobiernos locales: Articulación multinivel y centralidad del nivel local.
En nuestro país existen múltiples dimensiones y competencias municipales, la variación radica en la antigüedad de las constituciones provinciales puesto que es en ellas en las que se establece la potestad de los gobiernos locales. A raíz de la reforma constitucional de 1994 en la que se le otorgó “cierta” autonomía a los gobiernos locales, en el art. 123°, explícitamente señala:
“Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto en el art. 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”
En el caso de la provincia de Buenos Aires, la constitución provincial no menciona la autonomía ni modifica el régimen municipal.
Con la descentralización administrativa promovida a partir de la reforma constitucional se vió una marcada ralentización de los cambios estructurales en los gobiernos locales en relación a la producida por el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales.
Muchas de las reformas, encaradas más por necesidad que por deseo, no fueron acordes a la estructura organizacional ni legal de los municipios; es por ello y ante el surgimiento de relaciones más horizontales entre el gobierno local y la sociedad civil, las ONGs, empresas, sindicatos, que generan incentivos tendientes a la cooperación, la responsabilidad y el mejoramiento de la gestión, surge una concepción política dialoguista y negociadora.
La descentralización y territorialización de los municipios, a través por ejemplo de las delegaciones municipales por barrios y/o localidades, le otorga un rol subsidiario respecto de las organizaciones territoriales.
Éste nuevo vínculo entre el gobierno local y la sociedad civil plantea un modelo arquitectónico institucional en el que debe efectuarse una apertura mayor, con transparencia, acceso a la información pública, incremento de los incentivos para la participación, como ejemplo algunos municipios implementaron la llamada banca 25 en la que los ciudadanos podían en sesión especial del Honorable Concejo Deliberante integrar con voz pero sin voto el cuerpo legislativo. O a través del fomento, interacción y coordinación de los centros vecinales; fomento de la creación de los foros de seguridad; permitiendo el control externo de las cuentas públicas. La gestión estratégica pensada a largo plazo, con mayor efectividad y transparencia, permitiendo un liderazgo de alta dirección. Los servicios públicos descentralizándose se concesionan o tercerizan.
Entendemos tal como lo hace Cravacuore (2011) a las Relaciones Intergubernamentales (RIGs) de carácter intermunicipal a las relaciones existentes entre unidades que sean o representen gobiernos a nivel local, según corresponda a la división socio-territorial de los Estados nacionales en particular. Cuya condición base es que posean algún grado de autonomía y determinación en un ámbito establecido de competencias territoriales
Por ello la cooperación intermunicipal, o multinivel es otro eje de acción surgido del nuevo modelo post reforma del ‘94, la articulación entre diferentes municipios o entre municipio – provincia, y hasta municipio – nación permite superar las deficiencias económicas de los gobiernos locales, o lo que en palabras de García Delgado (1997) son las deseconomías de escala en los inframucipalismos.
Así mismo el entramado intermunicipal permite aumentar la capacidad de negociación frente a prestadores de servicios de nivel provincial o nacional, proveedores y contratistas; favorecer también la ejecución de obras públicas e incrementar el acceso a la información, tendientes propiciar el desarrollo regional.
Comparación de la agenda tradicional y la agenda post globalización de los gobiernos locales: límites, posibilidades y desafíos.
Los gobiernos locales están enmarcados funcionalmente por las leyes provinciales, de ellas se desprende como vimos en la respuesta anterior las funciones o competencias.
La competencia tradicional es la referida a la labor netamente administrativa para el funcionamiento del cuerpo gubernamental, entre las cuales se incluye la planificación; la gestión de personal; el planeamiento urbano; la gestión de la obra pública, trazado de red pluvial, agua potable, gas natural, entre otros; los permisos catastrales y el control regulatorio sobre las obras civiles; así como también la prestación de servicios públicos, como ser el alumbrado, barrido y limpieza de la vía pública, la recolección de residuos, etc.
En tanto las nuevas competencias les otorga a los gobiernos municipales el rol de agente de promoción económica. Con ella nos referimos, siguiendo a Tecco (1997) a los incentivos que genera el gobierno local para la instalación, desarrollo y permanencia de empresas o comercios que propicien la inversión y la innovación de los municipios. También le corresponde ser facilitador de oportunidades vinculando el sistema educativo a la actividad económica y productiva evitando la migración de jóvenes. En la actualidad una de las competencias que ha ido cobrando relevancia es la del cuidado medioambiental; procurar el bienestar de la población, por ejemplo colaborando activamente en la redistribución del ingreso promovida por los estados nacionales, como ejemplo podemos mencionar los servicios del Servicio Alimentario Escolar (SAE) que durante el período del aislamiento social preventivo y obligatorio (ASPO) siguió entregando alimentos y acompañando a las familias más vulnerables. No debemos olvidar la competencia en materia de seguridad, con el surgimiento de las policías locales.
Es interesante analizar cada una de ellas un poco más en detalle. La promoción del desarrollo es generalmente una tarea de la agenda provincial, aunque ha sido ampliamente esperada por los ciudadanos ya que activan y ponen en valor a la sociedad en general, son contados los casos en los que las constituciones provinciales mencionan explícitamente todos los aspectos que esta competencia implica. En cuanto a la penetración del gobierno local en el sistema educativo, la descentralización de las atribuciones y competencias provinciales transfirió parte del sistema educativo a los municipios, en el caso de la provincia de Bs As los jardines de infantes forman parte de las agendas post globalización.
La integración social y comunitaria como mencionamos se articula y enmarca con las normativas nacionales en cuanto a la redistribución del ingreso, son los municipios quienes fomentan la acción social distribuyendo apoyos y ayudas a los merenderos y comedores comunitarios; también garantizan la protección de las instituciones culturales, recreativas y deportivas, como ser la asistencia a los clubes de barrio.
Si bien el nuevo protagonismo urbano requiere la delegación de funciones del Estado Nacional entre los distintos niveles de gobierno, y que la gran mayoría de los países desarrollados e industrializados adopten el principio de subsidiariedad, a fin de acercar las decisiones a los ciudadanos, tomándolas en los niveles más próximos a ellos, asegurando la transparencia y la eficacia de la acción de los poderes públicos; la mayoría de los municipios en nuestro país no son innovadores y asientan sus competencias en meras funciones burocráticas. La responsabilidad, el compromiso con el ciudadano, la transversalidad y la transparencia de las acciones de los gobiernos locales continúan siendo un desafío.
Gobierno local y gestión concertada de lo público: análisis de la articulación entre Estado local y sociedad civil local en el marco de las políticas públicas.
Para entender la relación que existe entre el gobierno local y la gestión concertada de lo público con la sociedad civil, debemos primeramente definir la gestión local, que como implícitamente vimos en el desarrollo de este trabajo no es lo mismo que la gestión municipal, puesto que siguiendo Marsiglia (2008) hablar de gobierno local implica hablar de una organización mucho más amplia que deben llevar a cabo las municipalidades como el manejo de una serie de recursos institucionales, financieros, humanos y técnicos para proporcionar satisfacción a las necesidades de bienes de consumo individual y colectivo de los distintos sectores de la población.
Cuando hablamos de Gestión concertada nos referimos al acuerdo entre dos o más actores que aunando esfuerzos, trabajan juntos en torno a objetivos comunes. Para ello, es necesario que se establezcan de forma clara las reglas de juego, las reglas que permitirán llevar adelante los procesos de toma de decisiones y los mecanismos de gestión, monitoreo y evaluación que permitan determinar la calidad, eficiencia y efectividad de la gestión.
Como vimos, con la reforma constitucional del ’94, el Estado Nacional reconoce en su carta magna la autonomía de los municipios, con la descentralización y delegación de competencias se aspira a la constitución de municipios más ágiles y despertando las expectativas de las poblaciones locales. Este incremento en el interés de la ciudadanía sobre los aspecto más puntuales e inmediatos de la vida en la ciudad, devino en formas de organización vecinales, ONGs, asociaciones intermunicipales o de base, que participan de la planificación estratégica por distintas vías y con distintos niveles de intervención, dando lugar a novedosas formas de articulación público-privadas, que en algunos casos incluso alcanzan cierta horizontalidad con las municipalidades.
El tránsito del modelo burocrático al nuevo modelo de gestión horizontal que señala Alburquerque, permite fortalecer las administraciones públicas locales con criterios de eficiencia y rentabilidad social y empresarial, no solo por los criterios tradicionales de autoridad. Por tanto lo que consiste en un desafío es la adaptación de las instituciones dispuestas a asumir las responsabilidades de gestión y alentar la innovación territorial asentándose en la concertación de actores públicos y privados.
La estrategia de apertura a diferentes voces redefine el espacio público, pues deja abierta la posibilidad de que desde la esfera privada puedan llevarse adelante servicios reconocidos como públicos a través de determinados marcos jurídicos y controles de gestión.
Puesto que las relaciones entre el Estado y las organizaciones sociales tienden a ser radiales y de influencia, cimentado en prácticas clientelares. La radialidad, está representada con el Estado ubicado en el centro del esquema de relaciones, mientras que los distintos actores sociales si bien se relacionan de forma directa con el municipio, no lo hacen o la interacción es mínima entre ellos. Entonces el Estado posee la mayor responsabilidad de la articulación, puesto que es poco común que las organizaciones de la sociedad civil cooperen entre sí por iniciativa propia.
Sostenemos junto a Marsiglia (2008) que si bien hay necesidad de fortalecer a los gobiernos locales para jugar un rol más eficaz como promotores del desarrollo, también existe la necesidad de incentivar el fortalecimiento de la sociedad civil a través de programas específicos que atendiendo a las características y desafíos particulares de los diferentes actores, promueva mejores condiciones para el mejoramiento de la gestión, la cooperación y la articulación.
Condiciones de factibilidad y viabilidad de las políticas locales en el actual contexto.
La gobernabilidad es una cuestión clave a la hora de determinar la factibilidad y viabilidad de las políticas locales en el actual contexto, pero ¿qué es la gobernabilidad? según Birnbaum es “la capacidad de las sociedades y subsistemas políticos de tomar decisiones o iniciar acciones en reacción a unas demandas y necesidades”. Desde el punto de vista técnico es la capacidad del gobierno para tomar decisiones y desde el punto de vista político es la capacidad del gobierno de dirigir esas decisiones, como dos caras de una misma moneda el aspecto técnico no puede escindirse del aspecto político.
Hoy en día los gobiernos locales argentinos dependen económicamente de los gobiernos provinciales y del gobierno nacional; la recaudación de las tasas municipales suelen ser destinadas para el pago de salarios de la gestión municipal y para abonar los contratos de concesión de servicios públicos como ser el caso de la recolección de residuos (ejemplo de ello son los resultados de los ejercicios económicos de las municipalidad de Lanús). Esto se debe a que las principales fuentes de recaudación se concentran a nivel federal y luego provincial, siendo prácticamente nula la recaudación municipal en los ingresos públicos. El endeudamiento municipal como veremos, y a pesar de los controles y restricciones es una cuestión no resuelta.
Para la implementación de las políticas públicas, ya sean de carácter nacional o provincial, los funcionarios municipales deben determinar en función de sus posibilidades, a qué tipo de financiamiento acceder. Como señala Villar (2007) conociendo los diferentes planes o programas tanto del gobierno nacional como provincial, los gobiernos locales pueden recurrir al ajuste de las políticas a las exigencias y parámetros de esos programas. Otra forma es cuando los funcionarios locales recurren a la búsqueda de recursos financieros en los otros niveles estaduales una vez diseñada su política pública y finalmente cuando el estado nacional o el provincial ponen en marcha una política que implica la implementación local.
Para el primer caso podemos mencionar el caso del Municipio de Lomas de Zamora, donde ajustó una política pública local educativa a un programa provincial. La provincia de Buenos Aires lanzó un programa de refacción de escuelas y el Municipio creó un programa a nivel local llamado “Mi escuela, mi barrio”, basado en la realización de obras de infraestructura en las escuelas provinciales ubicadas en el territorio lomense. Ese programa se financia con fondos provinciales.
En el segundo caso podemos pensar en una política pública local como un plan de bacheo y repavimentación donde el gobierno local presenta un plan de obras y pide financiamiento al gobierno nacional.
En relación a la tercera forma de endeudamiento podemos mencionar el caso del Programa ENVION. Dicho programa está bajo la órbita provincial pero su implementación es a nivel local donde más allá del marco establecido, cada territorio puede decidir el modo de ejecución. En el caso del Municipio de Lomas Zamora, este programa cuenta con 13 sedes distribuidas en todo el territorio, donde cada una tiene un equipo técnico acorde a las necesidades de los destinatarios de esta política pública. Los espacios que funcionan como sedes, son espacios conveniados y articulados entre las instituciones lomenses y el gobierno local, las actividades y ejes de trabajo responden a las apreciaciones de los equipos técnicos y a las decisiones políticas locales.
Cabe destacar que más allá de la posibilidad que cada municipio tenga de buscar el modo de financiamiento, no es un dato menor que en el caso de Lomas de Zamora las tres esferas de gobierno se encuentran alineadas políticamente.
El municipio como agente de promoción del desarrollo de su comunidad es una de las tareas prioritarias del gobierno local, sin embargo esta competencia es asumida como una función provincial. Dicha función del municipio como promotor y regulador del desarrollo económico, no figura en las constituciones de la mayoría de los municipios. Si bien la participación en el planeamiento del desarrollo regional es prioritaria, no pueden descuidarse aspectos más dinámicos como el papel del gobierno local como facilitador de oportunidades (Iturburu, 2000)
El desarrollo local requiere de un proceso de construcción colectiva, por lo que las lecciones aprendidas a través de experiencias que aparecen como positivas, resulta fundamental para contribuir a un tipo de comprensión encaminada a superar obstáculos, idear alternativas singulares y poner en juego las enseñanzas emergentes de estas experiencias.
Bibliografía
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- Cravacuore, Daniel y Clemente Navarro Yáñez (2011). Gobierno local y relaciones intergubernamentales en Iberomérica. Las bases formales de los procesos de gobernanza local. Miño y Dávila Editores, Buenos Aires.
- Castells, M. (2004) La Era de la Información, Ed. siglo XXI, México.
- García Delgado, Daniel (comp.) (1997). Hacia un nuevo modelo de gestión local. Municipio y sociedad civil en Argentina. Flacso. Oficina de Publicaciones del CBC, UBA.
- Harvey, D. (2004) La condición de la Posmodernidad, Ed. Amorrortu, Buenos Aires.
- Iturburu, M. (2000) Municipios argentinos. Fortalezas y debilidades de su diseño institucional, INAP, Buenos Aires.
- Iturburu, Mónica (2007). “Modernización en los municipios argentinos”. En Cravacuore, Daniel y Israel, Ricardo (coord.) Procesos políticos comparados en los municipios de Argentina y Chile (1990-2005). Universidad Nacional de Quilmes.
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- Sassen, Saskia (2007) El reposicionamiento de las ciudades y regiones urbanas en una economía global: ampliando las opciones de políticas y gobernanza. Revista EURE – Revista De Estudios Urbano Regionales, Nro. 33.