Introducción
En este trabajo analizaré el caso de la pobreza en contexto de pandemia, como problema público y el consiguiente proceso de formación de agenda sistémica, la formación de agenda de gobierno y la agenda de campaña. Teniendo en cuenta para ello los actores intervinientes, las relaciones de poder y las alternativas planteadas para hacer frente a la problemática.
La formación de agenda y la definición de los problemas públicos son parte constitutiva del proceso de políticas públicas, por eso coincidiendo con Casar y Maldonado, entender cómo se definen y construyen los problemas públicos, y cómo son seleccionados para formar parte de la agenda pública, política y de gobierno es fundamental para la ciencia política y la elaboración de las políticas públicas que den respuesta a los problemas públicos.
Según Skocpol, la definición de un problema público delimita el repertorio de instrumentos disponibles para atenderlo y la aceptabilidad social y política del asunto dependerá del contenido simbólico y conceptual en su caracterización como problema público.
Es importante señalar el papel de los intereses, los juegos de poder y los procesos de negociación en la definición de los problemas públicos.
Para poder avanzar es menester definir qué entiendo por agenda, y cuáles son los diferentes tipos de agenda que podemos encontrar.
La agenda es lisa y llanamente el conjunto de cosas que deben ser llevadas a cabo, que se intentará y se pondrá empeño para realizar. En tanto por “formación de agenda se entiende el proceso a través del cual ciertos problemas o cuestiones llegan a llamar la atención seria y activa del gobierno como posibles asuntos de política pública” (Elder y Cobb, 1993:77). Se pueden distinguir tipos de agenda: la de los medios, la agenda pública, la agenda política, la agenda gubernamental.
La agenda de los medios establece temas y noticias que los medios de comunicación deben de dar a conocer, y el público recibe las noticias que los medios consideran relevantes.
La agenda pública está definida por el conjunto de temas que la ciudadanía y los distintos grupos de la sociedad buscan posicionarse para ser considerados como susceptibles de atención por parte de los representantes del gobierno.
La agenda política en tanto está constituida por el conjunto de temas que alcanzan prioridad en el debate y la acción de aquellos actores políticos que tienen capacidad para impulsarse debido a su posición.
La agenda gubernamental es el conjunto de prioridades que el gobierno plantea a manera de proyecto y que busca materializar a lo largo de su mandato.
Estas dos últimas agendas, la política y la gubernamental, se conforman a partir de tres fuentes, a saber: el diagnóstico que los actores relevantes hagan en el momento actual y el conjunto de asuntos que necesitan atención; a partir de la denominada agenda pública, es decir de las mediciones de lo que la población considera que hay que resolver de manera prioritaria; a partir de los proyectos políticos, es decir de la agenda gubernamental. Pueden ser construidas tanto prospectiva como retrospectivamente, es decir analizando los materiales como los programas de acción de los partidos, plataformas, etc, midiendo las intenciones; o revisando las acciones de un gobierno en una materia determinada, midiendo las acciones.
La agenda Pública
Para la teoría política un asunto se convierte en público toda vez que las acciones motivadas o referidas a él impactan sobre las condiciones de vida del conjunto social o de una porción relevante del mismo, o bien cuando aún tratándose de un asunto en sí mismo particular sólo puede ser encarado mediante el concurso activo o pasivo, voluntario o forzado, del conjunto o de sectores relevantes del mismo. (Vilas; 2013:5)
No todo asunto público es competencia del gobierno Nacional, como sabemos hay temas que conciernen a los provinciales y/o municipales; la decisión gubernamental de introducir en su agenda asuntos públicos específicos dependerá de la capacidad que considere tener para dar respuesta y soluciones, como veremos el que una asunto logre colocarse exitosamente en la agenda depende “una convergencia apropiada de gentes, problemas, soluciones y oportunidades de elección, pero el comportamiento de cada uno de estos elementos es virtualmente incierto” (Cobb y Elder; 1984:118)
Para que un asunto tenga acceso a la agenda es necesario que cumpla tres requisitos:
- ser objeto de amplia atención o al menos de un amplio conocimiento público
- que gran parte del público considere que es necesario algún tipo de acción
- que esa acción sea competencia de alguna entidad gubernamental
Agenda de gobierno y agenda de campaña
En una democracia la agenda formal del gobierno debería reflejar los problemas, las prioridades y las preocupaciones de la comunidad en general, nos referimos a la agenda sistémica.
Por agenda de gobierno entiendo siguiendo a Villanueva, al conjunto de problemas, demandas y asuntos que los gobernantes seleccionan y ordenan como objeto de su acción y sobre los que tomaron la decisión de actuar. La agenda de gobierno como vemos es entonces un proceso decisional, que la más de las veces es contingente.
Al tomar en cuenta la importancia del sentido del tiempo en la exploración espacial, Kingdom (1984) hace una analogía entre las oportunidades de elección y las ventanas que dirigen los lanzamientos al espacio, llamándose “ventanas de las políticas”. Las ventanas son oportunidades para hacer avanzar ciertas iniciativas, pero se presentan y permanecen abiertas sólo durante períodos cortos.
Los problemas y las prioridades de la agenda se construyen socialmente, quien participa en su formación, puede llegar a ser no solo un factor importante sino decisivo.
Una cosa es movilizarse en defensa del status quo y otra diferente lanzar exitosamente una nueva política o modificar las políticas existentes de manera congruente con las nuevas demandas del grupo.
La pobreza como issue
Para entender porque la pobreza a sido tomada como issue necesitamos saber qué es un issue, para ello me quedaré con la definición de Eyestone (1978) “Se está frente a un Issue cuando el público con un problema busca o solicita la acción gubernamental, pero hay desacuerdo público sobre cuál es la mejor solución del problema”
Siguiendo a Andersosn (1984) identificamos 5 etapas del Policy process : identificación del problema y formación de la agenda, formulación, adopción, implementación y evaluación. Aunque resumiendo los integrantes necesarios de toda política son “ la existencia de una determinada situación problemática para cuya modificación en el sentido deseado se elige y efectúa un determinado curso de acción que produce ciertos resultados más o menos diferentes de los deseados y, en consecuencia, obliga a revisar el curso de acción elegido” (Aguilar; 1993:16)
Con el advenimiento del aislamiento social preventivo y obligatorio producto de la pandemia por el COVID 19 cobró gran relevancia un problema estructural de nuestro país como lo es la pobreza, haciendo foco en esta oportunidad en la imposibilidad de muchos chicos y chicas de acceder a un plato de comida en los establecimientos educativos o incluso de adultos en los comedores y merenderos de los barrios más necesitados. Ya durante la campaña presidencial la problemática había sido utilizada por la fórmula Fernández – Fernández como eje de la misma, apuntando a conseguir acabar con el hambre en el país. Bajo el lema Argentina libre de Hambre se lanzaron diferentes propuestas y alternativas que en conjunto intentaban paliar la situación y a su vez ir hacia un modelo que permita la redistribución del ingreso para terminar en el anhelo de toda familia de volver a comer en casa.
Argentina Contra el Hambre
El gobierno nacional como principal medida en respuesta a la problemática del hambre lanzó el programa Argentina Contra el Hambre, apoyándose en el fortalecimiento de las acciones que lleva adelante el Programa Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional; el mismo implica la promoción y fortalecimiento del Acceso a la Canasta Básica de Alimentos.
El plan no sólo fue eje de campaña sino que utilizando el contexto global de pandemia como ventana de oportunidades para desarrollar políticas públicas de asistencia y contención social de los más vulnerables se profundizó y tomó mayor preponderancia. Desplegando nuevas estratégias para paliar la situación y hacer frente a la problemática.
Otra de las principales acciones fue la implementación de la Tarjeta AlimentAR, la cual consiste en la entrega de tarjetas para la compra de alimentos, esta prestación garantiza un monto de $4,000 para familias con un hijo/a de hasta 6 años de edad o con discapacidad sin límite de edad, así como para quienes reciben la asignación por embarazo y de $6,000 en el caso de las familias que tienen más de un hijo/a en esa condición. Como resultado de la implementación de esta política se obtuvo que el alcance de la misma llegaría a 7,17 millones de personas para reducir la desigualdad en la distribución del ingreso.
El Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) El Ingreso Familiar de Emergencia es una prestación monetaria no contributiva de carácter excepcional, creado para compensar la pérdida o disminución de ingresos de personas afectadas por la emergencia declarada por la pandemia de coronavirus. El monto de 10.000 pesos lo puede cobrar un integrante del grupo familiar. Si bien se esperaba que el IFE se otorgará por única vez las personas que se encuentren desocupadas; se desempeñen en la economía informal; sean monotributistas inscriptos en las categorías “A” y “B”; monotributistas sociales y trabajadores y trabajadoras de casas particulares; el gobierno nacional atento a la presión social de los actores sociales intervinientes y de los medios de comunicación, decidió extender la duración del plan y abonar el IFE 2, 3 y 4
A pesar que algunos grupos sociales y sindicales esperaban que las medidas se prolongarán en el tiempo y descalificaron la gestión al momento de evaluar las medida se puede decir que tuvo un impacto positivo en la población más vulnerable y en la economía, dado que toda inyección monetaria en el bolsillo de la población redunda en el consumo y en el movimiento del mercado interno del país.
El issue y los medios de comunicación
Los empresarios de políticas deben cultivar un clima de opinión sensible a determinados propósitos concretos, para poder aprovecharse de los eventos propicios
Para Mc. Combs y Shaw la llamada agenda setting se refiere al poder de los medios de comunicación de masas de dirigir la atención de la opinión pública hacia ciertos temas particulares, en esta concepción de agenda los ciudadanos son considerados como público, que organiza su agenda según las pistas que le ofrecen los medios de comunicación y así deciden el orden de prioridad que le otorgarán a cada tema en la consideración pública.
Siguiendo a Kingdom, entiendo que hay dos categorías que afectan la agenda setting y la especificación de alternativas: los participantes y el proceso a través del cual los temas de una agenda son distinguidos por sobre otros. El autor señala tres categorías en términos de proceso: el reconocimiento de un problema; la generación de propuestas alternativas y los eventos políticos selectos.
Los actores y la dinámica de poder
Los actores políticos, sociales, sindicales y las diferentes modalidades en las que se expresan y canalizan los conflictos de interés, son moldeados sistemáticamente por las instituciones políticas, puesto que son estas las que determinan las estrategias, los roles y conductas esperadas de los actores involucrados.
Para que un asunto se convierta en parte de la agenda es necesario que aquellos actores con capacidad de tomar decisiones identifiquen un problema y lo posicionan en su mapa de preocupaciones y acciones; la arquitectura institucional es la que define quiénes son los actores con capacidad de tomar decisiones; a través del sistema político es que se procesan las decisiones , y a través de las normas por ellas establecidas es que se marca el tránsito que debe seguir una propuesta política; las agendas políticas son la expresión más acabada de los proyectos que las diferentes fuerzas políticas someten a la consideración , por la vía electoral, de los ciudadanos; las políticas públicas son el objeto central de las confrontaciones o de la lucha de poder en las democracias tanto en la fase electoral como en la fase gubernamental. A partir de las agendas formuladas por los actores tanto políticos como sociales se revelan concepciones, intenciones, prioridades y proyectos. “La más importante de las decisiones de un gobierno es la que concierne a la elección de sus asuntos y prioridades de acción: a su agenda. Ellas dan el tono y dirección a un gobierno, prefiguran su éxito o descalabro” (Aguilar; 1993:27)
Bibliografía
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